——基于绍兴中心城市“城郊村”改造的实证研究

刘孟达

 

[摘要] 城郊村是我国城乡二元体制下快速城市化过程中出现的一种“本土化”的特殊现象，具有复杂的历史背景和社会经济根源，并严重影响着城市人居环境的长期可居住性。通过回顾相关研究成果，重点分析了城郊村的主要特征及其形成的动力机制，并以绍兴市改造城郊村的成功实践为范例，探讨了改造城郊村的经济学意义和绩效。在此基础上,提出了以城郊村改造为着力点推进城郊型新农村建设的基本思路与主要对策。

[关键词]  城郊村  动力机制  经济绩效  对策

 

研究表明，当人均GDP由1000美元向3000美元跨越的时候，往往是一个社会矛盾聚集和丛生的特殊时期。我国城乡二元经济制度不仅制造出了城市与农村的生态反差，更创造了一个角色对抗与利益冲突的敏感地带：处于城市边缘的“城郊村”农民基于追求城市生活的冲动，在没有或很少有任何社会保障的情况下，极易产生对已经进入小康生活的城市市民的挑衅和侵犯。政府可以将诸如此类的行为视为非法，但事实已经证明，一切的“围追堵截”都无济于事，解决问题的最好方案就是加快“城郊村”改造，积极推进农村向城市、农民向市民、村庄向社区“三个转变”，努力构建和谐稳定的城郊型社会主义新农村。

一、相关概念的界定及其文献综述

城郊是城市郊区的简称，指位于中心城市周边,在城市和乡村之间，以城市和乡村土地利用方式相混合为特征，人口和社会特征具有城乡过渡性质的经济区域与行政区域相互重叠的特定地域空间范围。从人类经济活动的角度看, 其边缘是模糊的；从行政区划来看, 其边界又是明确的。本文所指的城郊主要是由近郊的建制镇（部分有农村的街道），它们具有空间范围的动态性、过渡性特征，既是部分城市产业辐射的前沿地带，也是城乡社会变迁的交接区域。从区域经济的角度看，城郊型新农村建设是在这一特定地域空间载体上进行的、整合城乡经济社会要素的综合性活动，是城市现代化和郊区城市化的重要组成部分,也是统筹城乡发展、实现城乡一体化的重要载体。

城郊村，包括区中村、园中村、城中村，一般是指在城市近郊或园区规划区内，在原农村居民点范围内形成的，户籍、土地权属、经济组织和行政机构仍保留原农村管理体制，且与周边城市或园区环境形成鲜明反差的特殊居住区, 是处于城乡结合部的村庄，即通常所说的“城市里的村庄”（于洪生，2005）。从已有的文献资料来看，以往学者对“城郊村”及其改造问题大多从社会学的视角来研究，比较有影响力的有：陆学艺等人对北方地区初步工业化的“行仁庄”的研究、周大鸣对广州“南景村”的研究、孙庆忠关于“南景村”的经济社会变迁的研究，以及李培林对“羊成村”的研究等等。陆学艺认为，政府对“城郊村”的改造肯定要触及到“村民”的利益,在利益政府与“村民”个人利益的博弈中，“村落的终结”是注定的（2003）。周大鸣认为，城郊村在土地利用、景观风貌、社会结构、文化特征、规划建设及社区管理等方面表现出强烈的城乡差异与矛盾，使其成为“社会—经济塌陷带”，严重影响着城市社会经济的可持续发展和城市人居环境的长期可居住性（2004）。孙庆忠认为，城郊村是指城市建成区或发展用地范围内处于城乡转型中的农民社区,其内涵是“市民城市社会中的农民村”。由于村落终结过程中的裂变和新生，不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞,而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。所以，政府对“城郊村”的改造不可能在短时间内完成（2004）。李培林认为，“城郊村”就是城市的城乡结合部出现的、已经转换为从事工商业为主的村落（无农的村落），是城市地域扩张的一种自然延伸。近年来，一些学者开始从经济学、经济社会学或城市经济学等角度来分析研究。张秀生认为，与国外的贫民窟相比，城郊村具有独特的经济文化特征。城郊村是具有明晰产权关系的原有农村聚落,它是以家庭为单位,以宅基地为基础的居住用地,其房主与房客是一种租赁关系；城郊村是“有根的”，是一个以血源、亲缘、宗缘、地缘、民间信仰、乡规民俗等深层社会关系网络构成的村落型社会生活共同体，具有“空间固定性”；某种程度上，城郊村已形成了适应市场需求的、有效运作的“单位制”的社会经济系统，其管理是有序的（2005）。惠志娟认为，“城郊村”是城市化过程中原农村居住区包括土地、房屋等要素、人员和社会关系等就地保留下来，没有有机参与新的城市经济分工和产业布局，村民已脱离农业生产而是以房屋出租和村集体经济分红为主要生活来源，以初级关系、地缘关系和血缘关系，而不是以次级关系、业缘关系和契约关系为基础形成的社区（2005）。刘孟达认为，“城郊村”是在一个高度二元化经济结构中，那些地处城乡结合部、没有或只有很少农田，村民已经基本不务农，部分或全部转变为城市居民，但仍然保留了农村管理体制的“准城市社区”，也是城市与乡村相互影响、相互融合、相互碰撞中形成的一种新的特殊社区（2005）。冯维波认为，城郊村是伴随城市蔓延、城市郊区化、产业分散化以及乡村城市化的迅猛发展,为城建用地所包围或纳入城建用地范围的原有农村聚落，是“乡村—城市”转型不完全的、具有明显城乡二元结构的地域实体（2005）。

上述研究表明，“城郊村”是农村村落在城市化快速发展进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，是在城市建成区范围内或城市的边缘地带所保留的在社会组织结构、经济生活、人员身份以及管理方式等方面依然承传农业社会的聚落点。“城郊村”地处城乡结合部，是城市发展的新领地，也是新农村建设的先行区。在推动中心城市现代化进程的同时,加快“城郊村”改造，是推进城郊型新农村建设的重要抓手，有利于将大量“城郊村”农民吸纳在共享改革开放和现代化成果之内，这不仅使区域经济增强消费拉动力,而且有利于缓解社会矛盾，促进城乡和谐发展。

二、“城郊村”形成的动力机制及其“城郊村”改造的经济学分析

（一）“城郊村”的经济特征

“城郊村”介于城市社区与农村社区之间与一般意义上的农村社区以及成熟的城市社区相比较，具有“亦城亦村、非城非村”的发展特征，与近在咫尺的城市格格不入,形成强烈反差。

1、产业结构非农业化。城郊村往往拥有庞大的集体经济,从产权关系、经营管理方式、利益分配等生产关系性质上看,仍然维持农村经济管理体制。“城郊村”以非农产业为主要经济支柱，一般都有较大规模的第二产业，而且有比较完善的第三产业。“村民”们在土地被征用时，在征地补偿的分配上一般都给原“村”集体经济留有一定比例，这些集体经济现多已具有一定规模。其发达的集体经济无论是没有城市化的农村社区还是成熟的城市社区都比不上。由于地缘的变化而导致地价的上涨，提高了剩余农用地继续保持农用的机会成本，剩余农用地陆续被付租能力更高的非农产业占用，陆续非农化，转向二、三产业。同时，城市经济的发展吸引了大量异地农民工和欠发达城市的非正式务工人员向这些经济发展较快的城市迁移。由于前期城市化水平的滞后，多数积极稳妥地推进“城郊村”改造，必将有利于破解社会历史问题，取得经济与社会的双重效益。

2、从业人员多元化。“城郊村”最显著的人口特点就在于它打破了原来的单一的农民结构，出现了多元结构的从业人员。由于房屋租金比城市社区低廉，且“城郊村”属于城市建制范围内也享受着城市化所带来的一些配套服务设施的便利，所以“城郊村”往往是外来人口进入城市的第一站，也是外来务工人员的理想寄居地。没有“城郊村”的存在，多数外来工是迈不进城市的门槛。由于历史原因,村民普遍文化素质不高。一方面由于有高额房租收入,生活富裕,在就业过程中,高不成低不就,形成了一个庞大的租金食利阶层；另一方面,与城市居民相比,在城市就业竞争中处于明显弱势，村民的发展面临许多困难。

3、经济管理二元化。许多“城郊村”也早已“村改居”——撤销村民委员会，依照城市体制建立了“街道委员会”，但是仍延续着传统的农村管理体制,有的城郊村虽然已经挂上了社区居委会的牌子。但其经济社会管理体制，仍然没有实质性的改变。

4、生活方式市民化。“人的现代化”程度介于城市与农村之间，远高于一般的农村居民。由于受城市化的影响，“城郊村”的居民们在生活方式上已经与旧有的农村生活方式相去甚远，即便是外来流动人口也由于长期在城市或其周边生活其思想较一般的农村居民更为开放，接受新事物较快，人们的法制观念、时间观念、效率观念和现代化观念较强。

（二）“城郊村”形成的动力机制

城郊村是在传统城乡二元体制的束缚下，快速推进城市化、工业化过程中出现的特殊制度产物，是城市建设急剧扩张、园区工业快速发展与城郊型新农村建设相对滞后造成的特殊现象。

——快速推进的城市化进程。改革开放以来,随着社会经济的高速发展，我国城市化水平不断提高,已由 1978年的 17. 9%提高到2006的 47.9%。与此同时,城市建设用地也在不断扩张,用地规模超过 200 km 的城市，从 1990年的 3个（北京、上海和天津）增加到 2005年的21个；用地规模在 50～200 km 之间的城市,从 1990年的 52个增加到 2005年的147个；用地规模在 50 km以下的小城市数量也在不断增加。城市用地范围的迅速扩大，势必要侵占、蚕食周边的乡村用地，如果没有征用乡村的宅基地，村民还住在原处，那么最终将导致“城郊村”的形成。

——相对滞后的户籍制度改革。20世纪50年代起，国家以户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等把城市人口和农村人口严格分割开来。由于这种城乡二元结构体制的存在，城市建成区向外扩建时，遇到村庄，不是积极的消融和吸纳，而是将其排斥在城市之外。改革开放以后，在开发建设过程中，绕开“城郊村”，在村庄周围异地征用土地。尽管村庄已包入城市之中，但农民无法真正融入城市。随着村集体经济的壮大，一些地方的城郊村农民却并不急于转为城市居民，倒是希望继续享受农村的各种待遇，并排斥政府征地而想方设法在城郊村里擅自进行土地开发，兴建收益高的物业。

——快速兴起的政府寻租行业。真正的城市化应该是内涵式的。而我国目前的大多数城郊村是外部环境推动、强化的结果,是在被动中形成的。首先，部分地方政府片面地把城市化理解为城市建设，攀大求洋，一味寻求城市空间的快速扩张。其次，部分政府官员急功近利，为追求“政绩”，为获得百姓的口碑、自己的升迁，不顾客观条件，超前建设城市，缺乏资金就在土地上打算盘。城市周边广袤的农用地只需进行整理、拍卖、转让、开发便可获得巨额收入 ,并可使政府的寻租行为变得更加隐蔽。于是,城市建设高潮迭起，掀起一轮又一轮的“圈地风”，以各种名义、打着各种旗号跑马圈地，兴建各种类型的经济开发区、工业园区、大学城、商住区等。由此，催生出大量的城郊村。

——积聚丰厚的集体经济收益。由于土地价格的飞涨和发展工商服务业的便利，使城郊村的集体经济收益非常高，积累了丰厚的集体财富，以第三产业尤其是以土地出租、物业租赁为主，经济收入依赖于出租屋租金和政府或开发商征地补偿金。一般地，拥有村籍就拥有村级集体资产的分配权益。有专家称之为“寄生型”的集体经济。村级集体经济的效益取决于城郊村的区位及周边流动人口的积聚状况。这种高收入、高福利的“寄生型”经济，导致村民重金钱、讲实际、缺乏开拓进取精神和投资创业意识，也进一步强化了村民与村庄的利益内聚，减弱了城郊村与城市融合的迫切性，加大了其与都市整合的距离。

——需求旺盛的廉价租房市场。城市经济的发展，吸引了大量的外来人口涌入城市，造成了城市廉租房市场的巨大空缺。于是，为了实现自身利益最大化，城郊村的村民及时把握这一发展契机，利用良好的地缘优势，在有限的宅基地或可支配土地上不断加盖房屋，实现可利用空间的最大化，最大限度地谋取城市土地地租收益，使可观的租金成为村民的主要收入来源。同时，在大量人口涌入城市的背景下，由于没有政府的制度性住房支持，这个市场也得到了政府和社会的默许，成为低收入的外来流动人口的居住首选。据2005年绍兴市委政策研究室对越城区6个城郊村出租屋租金的调查，其平均月租金为 8元 /m，仅为周边商品住宅月租金的 1/10～1/5。这个廉价租房市场不仅为村民们获取了不少经济实惠，维护了“村民”群落的稳定性，而且也为村落的城市化提供了一定的经济基础。

——十分昂贵的拆迁改造成本。从政府的资金投入角度看，“城郊村”改造成本确实很高，它不仅包括集体土地变为国有土地的评估、征地补偿费用、就地改造或外迁新建农民公寓的成本费用，还包括基础设施和公共设施的建设费用等。因此，改造一个村需要几千万乃至几亿元的资金，成为城市政府实施“城郊村”改造的制约瓶颈。换言之，由于城市政府要在城郊村土地补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社会成本，为回避巨额成本，城市政府选择了“获取农村耕地，绕开村落居民点”的迂回发展思路，从而为城市发展埋下了隐患（冯维波，2005）。此外，村民的恋土情结、现存的政策法规（诸如户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制、管理体制等），以及城市政府目前无法为庞大的外来流动人口提供经济实用的住房等因素，也是“城郊村”存续的社会诱因。

（三）推进“城郊村”改造的经济学意义

1、改造城郊村是推进城乡二元体制改革的客观要求

我国长期来受高度集中的计划经济体制的影响，在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡分割对立的二元管理体制，使“城”与“村”分属不同的机构和制度体系来承担管理职责。然而，改革开放以来，随着经济社会快速发展，城市化进程大大加快，城市发展和工业区开发的区域空间不断扩展，一大批城郊村应运而生。但是由于“城”与“村”二元体制的存在，导致了对这些村的土地使用、设施建设、社会管理等方面存在着不少薄弱点和“盲点”，在城市规划区内出现了规划、建设、管理“三脱节”现象，使城郊村难以与城市同步协调发展，既严重影响了城市现代化建设和城市整体功能的发挥，又成为城郊村无法改变现状的根本因素。顺应城市化发展和新农村建设的趋势，必然要求把改造城郊村放在突出位置，作为破解城乡二元经济社会体制的重要突破口，进行“城郊革命”。

2、改造城郊村是推进城乡协调发展的客观要求

在现实中，城郊村弊端丛生。一是建设混乱。城郊村由于土地权属和使用功能混乱，居住用地和商业用地相互交织，村中建筑密度大，土地利用率低，违法用地、违法建筑等问题突出，破坏了城市整体景观的和谐统一。二是公共服务和公共设施缺乏。特别是与村民生产生活密切相关的道路、电力、消防、排水排污和垃圾处理等基础设施不配套，公共绿地、文体活动场所严重缺乏，加上随着大量外来务工人员“落户”城郊村，原来的一些公共设施更不堪重负，影响了村民的生活质量，存在着大量的安全隐患。三是村民就业困难。城郊村的村民由于历史原因，文化素质普遍不高，一方面，由于有村级集体收益分红和高额房租收入来源，生活富裕，在就业过程中高不成低不就，紧迫性不强；另一方面，与城市居民相比，在城市就业竞争中处于明显弱势，村民的发展面临许多困难。顺应城市化发展和新农村建设的趋势，迫切要求把城郊村改造作为提高城市品位、打造城市特色、推进城乡协调发展的重要载体，变分散为集中，变残缺为完善，变村民为市民，使城市发展、城郊村发展与村民发展相融合。

3、改造城郊村是推进城乡社会管理方式创新的客观要求

由于城市在征地过程中只将部分农民“农转非”，而把其他村民和整个村庄丢给农村管理体系，城郊村中普遍出现了农村管理形式与城市社区管理方式并存的“一村两制”的二元管理，导致管理关系混乱、责任不明、步调不一，成为城市管理中亟待解决的一大难题。城郊村的二元管理模式，形成相对封闭的小社会，成为城市管理不到位、农村管理不着边的“游离体”。“脏乱差”的环境问题、“黄赌毒”的社会问题、“假伪劣”的产品问题，以及社会治安、计划生育、非法游医等突出问题应运而生，屡禁不止。顺应城市化发展和新农村建设的趋势，就迫切要求把改造城郊村作为消除二元管理体制的物化载体的有效途径，变村落为社区，重塑管理体制，创新管理方法。

4、改造城郊村是推进城郊型新农村建设的客观要求

城郊村，是广大农村地区与中心城市联结的前沿地区。以城郊村改造为抓手，加快推进城郊型新农村建设，相对于其他农村，更有优势条件，更有实力保障，也更具辐射、示范效应。从地理位置看，城郊村大都处于城郊结合部，一方面接受城市文明的辐射，另一方面又向农村扩散，是城市与农村之间的关节点，推进新农村建设具有较强的带动、辐射作用，是实施以城带乡战略、推进城乡一体发展的理想载体。从经济实力和产业基础看，城郊村大都具有一定的经济实力，现有产业基础相对较好，发展专业化与社会化协作相结合的现代工业、生活型服务与生产型服务相结合的现代服务业，条件较为有利。从村民素质看，城郊村村民较多地接受了城市文明的熏陶，思想观念、文化知识、融入城市生活能力等方面比其他农民更有优势，在人的改造、转化上难度相对要小一些。此外，推进新农村建设的体制、机制比较容易在城郊村进行试点。顺应城市化发展和新农村建设的趋势，就迫切要求把改造城郊村作为推进城郊型新农村建设的有力抓手，发展新产业、建设新社区、树立新风尚，推动和促进城郊农村的经济社会发展转型。

三、“城郊村”改造的成功范例：来自浙江省绍兴市的实践探索

“城郊村”拆迁改造的过程，始终是探索创新的过程，每一个城郊村改造过程千差万别，不可能套用一个模式，但认真总结实施模式的合理内核，对于推动“城郊村”改造具有十分重要的指导意义。

绍兴市地处长江三角洲南翼，浙江省中北部，西接杭州，东临宁波，北濒杭州湾，面积8256平方公里，人口435万，其中市区面积364平方公里，人口65万。2006年，全市生产总值1678亿元，人均达到4800美元；财政总收入185亿元；全市经济总量已居全国大中城市第31位、同类城市第11位，中心城市综合实力位居全国第41位、浙江省第3位，所辖5个县（市）全部进入全国百强县行列。全市农村全面小康实现程度居全省第2位，城市居民生活质量居全国第18位。在绍兴中心城市市区，城郊村主要分布在越城区的三个镇五个街道、袍江工业区的二个镇、镜湖新区的二个镇和市经济开发区的一个街道。2000年初，为了切实解决城郊村农民住房困难和改善居住环境，加快推进城市化进程，绍兴经济开发区着手实施对区内24个行政村和越城区东湖镇2个村的整体拆迁改造，从此迈出了绍兴中心城市“城郊村”改造的第一步。两年后，又决定对越城组团二环线控制范围内的41个行政村，分期分批进行城郊村改造，同时，袍江工业区、镜湖新区和柯桥组团结合开发建设，分别对58个、24个和38个行政村实施拆迁改造。经过5年多的实践探索，全市城郊村改造已进入了全面启动、整体推进的新阶段（详见表1），形成了“政府主导、多元运作、让利于民”的建设新特色，告别了“郊区像非洲、城中像欧洲”那样的差别，走出了郊区城市化、城市现代化、城乡一体化的发展新路子。由此，被媒体称为城郊村改造的“绍兴模式”。

表1  绍兴中心城市市区“城郊村”改造基本情况（2006）

数据来源：绍兴市“城郊村”改造领导小组办公室，2006年统计资料。

“城郊村”改造是一场转变农民思想观念和生活方式的革命、保障农民利益的革命、城市发展和新农村建设的革命。在这场“革命”中，绍兴市的做法是，始终突出“三个注重”：

（一）在总体规划指导下，注重民生民利

改造城郊村，既是城市建设的配套工程，也是城郊新农村建设的龙头工程。在制定城郊村改造规划时，加强对城市发展和建设的前瞻性预测，充分依据城市总体规划和发展趋势，使改造后的城郊村与城市的功能定位相符合，与城乡统筹发展格局相适应。同时，坚持把尊重群众意愿、维护群众利益作为改造的出发点和落脚点。做到“三个第一”。一是维护“第一利益”，即最广大人民群众的根本利益，包括当前利益和长远利益。这始终是城郊村改造的根本立足点和出发点。二是掌握“第一信号”，即密切关注老百姓情绪和思想动态，做到细节入手，防微杜渐，及时解决。三是坚持“第一方法”，即深入实际，调查研究，让老百姓充分发表意见，做到问情于民、问意于民、问计于民。事实表明，只有这样切实做到从群众来、到群众中去，才能得到人民群众的信任和支持。比如，在规划选址上充分考虑群众“就近、就城、就便”的呼声意愿，在项目建设上充分考虑群众的承受能力，在拆迁补偿安置上充分体现让利村民，合理合法地处置好集体资产和村民拆迁安置利益,合情合意地解决好村民转变成城市居民后的生活、就业、教育、保险等问题,切实解除农民的后顾之忧,确保村民想拆想迁，住得进，留得住，使村民成为城郊村改造中的参与者、享受者和得益者。截止2006年底，市区被征地农民参保缴费人数达到12.7万人，征缴养老保障金7.9亿元，基本实现应保尽保、即征即保，基本形成了“青有所为、老有所养、病有所医、困有所济”的社会化保障体系。

（二）在政府力量主导下，注重市场运作

公共经济学认为，在社会转型时期，政府既要发挥市场经济配置资源的效率优势，促进生产力的发展，又要保证在社会的公平与稳定中增加公众福利。改造城郊村是政府、村集体、村民以及开发商等多方利益博弈的过程，其中政府在搏弈中处于主导地位，担负着重要职责。比如，规划设计、政策制定、利益协调和必要的资金平衡等。但政府在城郊村改造中应有所为有所不为，注重运用市场手段，推进市场化运作。把城郊村改造作为一个整体来运作，通过盘活土地资产，使土地得到最大化的溢余和增值，实现自求平衡，滚动发展；选择企业化的开发主体，实行市场化运作，在旧村拆迁、土地出让、工程建设等方面充分发挥市场的基础性作用；坚持“公开、公平、公正”原则，让市场来选择建设主体。比如，有的村通过放宽房地产商改造“城郊村”中建设高度的限制，以及减免开发中部分附加费用等方式，使房地产商有能力以新建住宅的期权来逐渐置换“城郊村”的现有住房；也有的村通过将现有村落住宅的使用证变更为城市住宅产权证，使村民获得可以出售和抵押的完整产权，以此来换取村民在住宅拆迁补偿价格上的让步。同时，因地制宜，采取多元化的操作方式。比如，对于集体经济强大的，具有自主改造能力的“城郊村”，采取村级集体经济主导、非市场化的社区改造模式；对于位于城市中心地带，急于改造，但资金又有困难的“城郊村”，则采取政府主导、半市场化的重建模式。

（三）在硬件改造推动下，注重制度建设

在制度经济学派看来，制度设计是经济活动中的一个重要变量，甚至是决定性的力量；意识形态、伦理道德、价值观念等本身就是重要的制度安排，它会减少或增加制度创新的费用，甚至决定制度创新能否实现。城郊村改造既是一个“拆旧建新”的建设问题，更是一个体制机制的创新和村民素质提升的问题。因此，在改造中坚持软硬并举、统筹落实。在拆建改造的“倒逼”机制促动下，着力抓好村民变市民，加强市民意识培育和就业技能培训；抓好撤村建居，强化公共管理服务的职能；抓好农村集体经济组织转制，改造成为村民入股的股份制企业，形成城市经济发展的新机制；抓好土地管理体制转变，将村行政管辖范围内的剩余集体土地一次性转为国有土地，为建立城市社区奠定了框架基础。

四、“城郊村”改造的绩效评估

“城郊村”改造既实践了“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，又提升了城市发展的实力、魅力和竞争力。近几年来，绍兴先后获得了国家环保模范城市、国家卫生城市、国家园林城市、国家优秀旅游城市、全国十佳魅力城市、中国最具幸福感城市、中国人居环境奖、全国投资环境金牌城市等荣誉，一定程度上得益于以城郊村改造为载体的城郊型新农村建设。

（一）推动了城乡要素融合，探索了郊区城市化的新路子

大力实施城郊村改造，彻底打破了城乡二元结构，为城市化、工业化的快速推进奠定了坚实基础，有利于提升城市门户地段和城郊接合部的城市形象，为统筹城乡发展、推进郊区城市化、现代化做出了示范。一是通过改造，“农民变成了市民”，在就业、就医、就学、社会保障和社会管理方面，实现了城乡对接，有助于从根本上解决城乡二元体制结构问题。二是通过改造，“村落变成了社区”，使郊区农村融入城市的发展之中，城市空间不断拓展，城市功能日趋完善，城市文明得到共享，有力推动了城乡共同繁荣发展。三是通过改造，“脏乱差”变成了“风景线”，改善提升了城市门户地段和城郊结合部的城市形象，促进了城市面貌的改善和城市品位的提高，加快了城市化步伐。四是通过改造，“分散”变成了“集中”，原来分散、零乱的土地资源利用效率低下的村落，以组团形式集中改造，挖掘整理出大量发展用地，优化用地功能和布局，实现土地及各种公共资源最大限度的整合提升、集约利用，并通过集聚迸发出新的活力和效益，促进人口和产业集聚，有利于招商引资，有利于城市服务业的发展，中心城市带动作用进一步强化。

（二）推动了生活质量提升，探索了农村环境改造的新路子

大力实施城郊村改造，从物质形态改造入手，逐步实现社会管理形态城市化和人的生活形态城市化，走上了人改造环境、环境改造人的新路子，提高了人民的生活质量和水平。一是通过改造，优化了生态环境。在城郊村改造中突出生态理念，以建设生态型小区为发展方向和目标，对绿化覆盖率、环卫环保设施配套化等都有明确标准和要求，以此来拓展和改善城市的生态环境。二是通过改造，优化了居住环境。改造后的城郊村，道路、燃气、电力、环卫和学校、医院、文化等设施与城市配套共享，已建成的小区建筑档次、配套设施、小区环境，达到甚至超过市内居民小区的标准，从根本上改变了脏乱差的生活环境，居住条件明显改善，生活质量得到提高。特别是由于居住环境优化，使农民城市意识、环境意识得到增强，几千年来遗留下来的不良陋习逐步改变，有利于形成科学健康的生活方式。三是通过改造，优化了社会环境。改造后的城郊村，原由村集体承担的社会管理职类逐步纳入城市管理范围，实现专业化、社会化管理，管理体制相统一、管理方法更科学、管理力量有加强，为构建稳定、和谐、文明的城市社区奠定了基础。

（三）推动了农村发展转型，探索了城郊型新农村建设的新路子

积极实施“城郊村”改造，推动和促进了城郊村经济社会发展转型，成为城郊型新农村建设的“试验场”。一是探索了产业发展之路。充分利用城郊村改造后集体留用土地和新村建设配套用房，积极发挥农村股份合作社作用，大力发展城市经济，既为繁荣城市第三产业拓宽领域，又为壮大村级集体经济开拓新路。二是探索了农民增收保障之路。由于城郊村改造，一方面工业园区建设、社区物业管理发展和各类公益性服务领域岗位的大量出现，另一方面，政府部门及时推出各种符合农民实际、适应就业岗位的免费技能培训，促进了农民顺利转移就业。以绍兴市为例，开展农村集体经济股份合作制改革后，农民人人持股，依法享有集体、资产收益分配权。健全农村保障体系，消除了农民后顾之忧，为日常生活上了一道“保险岗”。三是探索了文明创建之路。改造后的城郊村，实现组团式安置、公寓式居住、封闭式管理，在硬件设施上已经达到甚至超过城市社区。与此同时，重点抓好农民的市民意识、城市知识和社会公德教育，倡导崇尚科学、健康、文明的生活方式，形成文明的新风尚。这些都为创建平安小区、文明社区提供了现实基础。

五、在新农村建设语境下推进“城郊村”的对策建议

以城郊村改造为着力点，积极推进城郊型新农村建设，符合科学发展、和谐发展的要求。借鉴其他城市改造“城郊村”的成功经验，应当坚持以科学发展观为指导，以率先发展、富民强市为目标，按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，采取四种形态的城市化路径，积极稳步地推进城郊村改造。

（一）坚持村庄拆迁与社区建设齐头并进，推动物质形态城市化

城郊村由于在规划建设上没有纳入市政统一轨道，在管理上缺乏规章制度可循，长期按照村镇建设的规范实施，很少顾及城市的整体功能和区域优势，造成城郊村成为城市文明的“塌陷带”，严重影响了城市的整体建设和城市的品位。

推进城郊村的物质形态城市化,就是要将城郊村混乱分散、设施不足的建设形态和不良环境转变为运作有序、设施完善、环境宜人的现代化文明社区,从而改善人居环境,提高社区成员的生活质量，奠定城郊村转型发展的物质基础。改造城郊村必须坚持按照现代新型社区的标准实施改造，着力抓好规划、拆迁、建设、安置等各个环节，努力建成档次较高、设施配套、城乡衔接的居住小区。一是抓规划设计。坚持把建设现代化城市与新农村相结合，积极谋划城郊村改造的总体方案，系统规划、分步实施；坚持从环境生态性、生活舒适性和居民方便性的角度，抓好定点规划，既遵照城市功能区要求，又尊重村民生活习惯，把就地改造和易地新造相结合，优化组合，合理布局，打破行政村界线，分片区、成组团建设新社区；坚持继承传统建筑、体现地方特色，在规划设计上，利用原有生态环境，依山傍水，充分展现城市个性；坚持以人为本、实用为先，精心规划综合环境，注重居住、休闲、服务相配套，设施齐全、功能完备、环境优美。二是抓拆迁补偿。改造城郊村，平稳顺利推进拆迁是重点。在旧村拆迁中，坚持公开、公正、公平原则，坚持政策统一性，坚持把保障群众利益放在首位。对土地流转、集体资产处置、房产确权、拆迁补偿与安置的资格、标准、违法建筑与临时建筑的处理等实际问题做出了具体、明确、可操作的规定，并切实编排可行计划，严格程序操作，调动多方积极性。三是抓建设安置。在建设过程中，注重发挥政府主导作用与加强市场运作相结合，积极探索建设模式的多样性，包括自我建造式，即一些村级集体经济实力较强的村，自筹资金、自组力量、自己开发，实行拆一还一；自行开发式，即自行成立开发建设公司，统一规划、统一征地、统一设计、统一建设、统一安置；委托（融资）代建式，即由“改造办”通过多种方式引入具有相应资质的开发商，委托其承担有关设计、建筑等事宜，“改造办”负责质监、验收和安置；拍卖回购式，即先将拟建的城郊村的土地使用权拍卖，由中标的开发商按约定的规划方案、房屋套型、公益设施等，进行开发建设，待竣工验收后再回购安置给村民。

（二）坚持改革产权与保障利益协调共进，推动经济形态城市化

一些城郊村集体资产能够在旧模式下不断膨胀，主要是凭借其有利的地缘优势,在新旧体制摩擦产生的裂缝中获取自身的经济利益。但是，这种优势正在逐步丧失。只有对城郊村的集体经济进行改革,提高其整体运营效率,才能求得进一步发展。推进经济形态城市化，主要是着力在解决城乡二元经济结构上下工夫，通过股份化途径，按照现代企业制度要求，对城郊村集体经济进行产权改革，增进城乡经济的融合度。

加快集体土地征用。土地征用要严格按照国家颁布的有关规定，保证土地补偿费、安置补助费的兑现。在国家未实施土地使用前，允许由原村集体经济组织及成员继续使用，确保村民向居民的平稳过渡。如对人均不到0.1亩耕地的城市村庄，其土地性质将自动由集体转为国有，使用权仍归集体所有。将“城中村”属于城市征用范围内的土地推向市场，用土地置换成资本。同时，政府可对一些开发配套费进行减免，让开发商用这些费用来建一些公益设施,如小公园、文体娱乐等居民休闲场所。同时，在具体推进过程中，坚决制止一些村民违法建房成风、部分村突击消耗集体资产等现象，把最大利益让渡给村集体和大多数村民；坚决刹住趁“城郊村”改造的机会，投机取巧，漫天要价的歪风。

妥善处置集体资产。股份制改革要因村制宜，一村一策。条件成熟的村可一步到位，进行彻底的股份制改革。条件不具备的村实行两步走，先搞股合制，不改变企业集体所有制性质，待平稳过渡一段时间后再进行彻底的股份制改革，使村民彻底变为股民。可以分三个阶段：第一阶段,村里简单地将村集体资产折股给享受村民待遇的村民；第二阶段，对股份合作制进行调整和完善，清产核资，调整股份，按比例设集体股和社员股，年终按比例分红，但股份不抽资退股，不得转让、买卖、抵押和继承；第三阶段，经济联社对股份合作制进一步完善，将村队两级集体资产按照人口股、工龄股、劳动安置股、福利股四种股权，全部量化分配到本村村民个人名下。这种改革不仅界定了村民对村集体资产的产权权属，也解决了“城郊村”改造过程中农民的社会保障。尽可能为社区建设一定规模的办公文化用房、商服用房，由集体投资或招商引资，为集体经济的持续发展创造有活力的载体。根据“城中村”居民的需要，除了建设“城中村”居民的安置房以外，可以建成相对集中的股权式公寓，财产属于村，每个居民都有股份，由物业管理经营出租，既解决进城务工人员居住分散的问题，又发展“房东经济”，增加居民收入。

合理补偿住宅拆迁。在国家和省拆迁法规范围内，制定有利于村民的拆迁政策，把最大的利益让给村民，切实改善村民的居住条件。对村居民所有全法房屋按建成年份至少1：1的面积比例进行民地补偿，民地补偿以实物为主。拆迁期间对旧村住房的安置费及原有房屋的出租收入的酌情补偿，补偿的方式以货币为主。坚持以人为本，有情操作。对在“城郊村”改造中，确实困难的，但又因村民身份进不了低保的，要想办法，挤出财力，解决他们的实际问题。财政也可以安排资金加以确保。对于那些房屋资产补偿变现后，还解决不了住房问题的，要按成本价提供房源。科学测算居民安置用地、补偿用地的比例关系，确保补偿用地的收益能抵补居民安置住宅的建设，实现收支平衡。

确保村民就业保障。农转居人员应与城市居民一样，享受社会养老保险、医疗保险、就业优惠等政策；农转居人员转居前已参加养老保险的，其投保年限可从参加保之日起计算；对一次性补缴养老保险金额的，可适当减少最低累计缴费年限；对一次性补缴养老保险金额的，可适当减少最低累计缴费年限（15年）和最低缴纳社会养老保险基数。同时，制订“城郊村”中的世居居民、外来居民的安置政策。对他们中的特困户也应纳入城镇最低生活保障，不能成为新社区的新问题。

（三）坚持培训农民与转移就业同步推进，推动主体形态城市化

农民是城郊村改造的主体。在本质上，城郊村是“市民城市社会中的农民村”，作为一种生活制度和社会关系网络，终结作为职业身份的农民极为艰难。城郊村村民虽然身处城市,但自身素质还未能适应城市化要求,思想观念和行为方式急待转变，他们多数靠着分红和房屋出租收入过日子，成为新型的“租金食利”阶层。城郊村内的外来打工人员,虽然完成了“从农村到城市的迁移”,但这个空间的转移并没有带来同步的思想观念和价值观念的城市化。

城郊村改造不仅是物质空间的改造，而且也是包括活方式和现代文化素质在内的综合社会改造。归根到底，就是要提高农民、转移农民、致富农民，增强农民向市民转变的素质和能力,促进城乡居民共同的全面发展。因此，把培训农民作为改造城郊村、推进城郊型新农村建设的根本任务。积极实施农民培训和转移工程，以市场需求为导向，以提高农民就业技能为重点，以促进转移就业为目标，广泛开展农民素质教育和技能培训，大力拓展农民转移就业渠道，努力形成培训转移的对接机制和保障机制。一是围绕产业发展抓培训。根据区域特色产业发展的需要、园区企业和城市服务业用工的需求和农民转移就业的意向，采取“企业下订单、农民选菜单、政府来买单”的方式，因地制宜开展职业技能培训，既提高农民致富的能力，又为城市经济发展提供了熟练工人。二是适应城市生活提素质。随着农民居住方式和生产方式的改变，迫切需要转变生活方式，从思想观念、行为习惯、文化素养等方面努力融入城市生活。针对城郊村农民特点，突出抓好公民道德、法律法规、城市管理、健康生活等方面知识的普及性教育，使农民不断培养文明健康的生活习惯，提升农民的思想道德水平，增强市民意识。三是拓展就业服务促转移。一方面着力构筑城乡一体劳动力市场，市、区（县）定期举办农村劳动力交流会或专场招聘会，畅通农民转移渠道；另一方面各镇（街）及时收集、发布辖区内企业的用工信息，拓展农民就业信息途径；与此同时，出台“以奖代补”政策，鼓励各种社会中介机构来推介农民就业，多种力量促进农民转移就业。通过实施农民培训和转移工程，为农民学一门技能、找一个岗位、增一份收入创造了条件。

（四）坚持创新体制与完善机制循时渐进，推动管理形态城市化

村委会是为适应我国农村双层经营体制而建立的农村自治组织。城郊村的产业结构和村民就业结构已非农化,但如果仍然实行以村委会为管理组织的社会管理体制，显然不适应城市化发展。而且，城郊村社区内数倍于本土村民的外来人口一直游离于管理体系之外,按照法律规定，村委会无权管理外来者。同时，外来人口的大量增加使村集体的社会事务支出费用迅速上升，在财权和事权分离尚未改革的情况下，这部分费用最终只能由村集体承担。因此，必须对城郊村内的社会管理体制进行改革，推进城郊村社会管理形态城市化，促进城乡社会管理的接轨。

创新集体经济管理体制。城郊村改造后，农民身份转换、居住方式改变，原来村与村民的天然联系纽带逐步“断裂”，村民对长期积累起来的村级集体经济的处置及管理倍加关心。为此，必须抓好资产清核，对村集体的经营性资产、公益性资产和资源性资产进行摸底调查，核实集体资产的家底；明确资产量化范围、受益对象和股权设置依据，按照“保足、提足、量化”的原则，把集体资产按股份量化到村民；对改制后的股份经济合作社制定规范的《章程》和组织、财务、议事等制度。

创新村级事务管理体制。对城市建成区内的城郊村和整体性拆迁的行政村逐步实施“村改居”，成建制建成社区居委会，并建立相关社区组织，按有关规定和程序办理村民农转非手续，实现户籍统一管理。按照“费随事转”的要求，划拨一定资产给居委会。视城市建设进程，逐步把市政、环卫、供电、供水、供气等纳入城市管理范畴，实行统一管理。对在试点范围内从事开发、建设的企业所上缴的税费减免。针对“村改居”政策性强、涉及群众利益问题多、一步到位难度大等实际，在体制转变中，坚持“五不变”原则：即撤一村、建一居，原村两委的干部班子人员不变；管辖范围及对象不变，原村级组织的管理职能、权力义务整体移交新的居委会；集体资产不变，原村集体经济性质不变，村级集体所有的资产（包括债权债务）全部划归新建立的居委会所有；原村福利待遇的享有对象和政策不变；原村两委会制定的各类政策及对外签订的各类经济合同均延续不变，确保管理体制平稳转变。

六、结论与启示

由于城乡分割的二元经济体制短期内难以改观，以及城市的持续快速发展，决定了“城郊村”现象在短期内不会从城市化进程中消失。“城郊村”现象的大量涌现及其特征，表明我国正在进行的城市化进程和西方国家已经历过的城市化进程相比是有着巨大差异的,我国并无西方国家意义上的“郊区化”——目前的城市郊区由于快速城市化进程将很快地变为“城郊村”，再演变为城市的市区或次中心市区。

“城郊村”改造是城郊型新农村建设史上的一次革命，其核心是通过拆迁改造推进城郊村自身的系统整合、系统再造和系统创新。“城郊村”的出路也昭示了农村城市化的出路。解决“城郊村”中的诸多社会问题，盘活城市资本，提高土地效用，使“城郊村”的经济、社会、环境、建设和管理水平等实现从农村到城市的彻底转变，必须着眼于实现“物化”和“人化”两个目标，在改出一片新居的同时，改出一片和谐，必须依靠开阔的思路、创新的思维、实干的精神和亲民的作风，必须坚持科学发展观，以人为本，统筹城乡关系，实现城乡协调可持续发展。

 

 

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