“浙江省社会科学界联合会研究课题成果”：

发达地区农村基层民主选举的新情况新问题研究[1]

——以绍兴为例

陈建国

摘 要：农村基层民主选举是我国民主进程中的一块试验田和培训基地。社会变革给发达地区农村选举带来新情况、新问题，通过对绍兴市村级民主选举的调研，总结经验，剖析问题，在此基础上提出：实现“四个民主”有机结合；规范选民登记的程序与方法；合理约束候选人的资格条件；理顺行政村合并之后的各种关系；发挥农村利益集团的积极作用等对策。

关键词：发达地区；农村；民主选举；新情况；新问题

 

前   言

农村基层民主建设的水平如何将直接影响我国社会主义民主政治的推进、影响农村社会的和谐、影响现代化的进程。村民自治是改革开放以来，自家庭联产承包责任制、发展乡镇企业以来我国农民的第三个伟大创举。实行村民自治，使选举民主与协商民主有机融合，为我国的特色民主政治之路提供有益的探索。在某种意义上说,农村民主政治已成为我国民主进程中的一块试验田和培训基地。

村民自治的主要内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。其中民主选举是“四个民主”的重要前提和首要环节。没有合法有序的民主选举，民主决策、民主管理和民主监督都将是空中楼阁。通过民主选举，能够极大地调动广大农民的积极性，发挥其创造性。实践证明，什么时候充分调动、发挥了广大农民的积极性和创造性，农村生产力就会获得大发展，农村各项事业就会稳步前进。通过民主选举，能够增强基层干部的公仆意识、民主作风和管理能力。凡是民主选举进行得好的地方，村干部普遍增强了责任感，村民对村两委会加深了信任感，这有利于化解农村诸多矛盾，促进社会和谐稳定。

绍兴地处沿海发达地区。改革开放30年来，绍兴发生了巨大的变化，绍兴农村也发生了很大的变化。2008年绍兴的GDP为2222.95亿元，是1978年的175倍，农民人均纯收入为9730元，是1985年的17.1倍。回顾绍兴30年的乡村治理历程，可以发现，绍兴的乡村基层民主一直在探寻实现村民自治的终极目标，农民群众的民主权利得到了较好的保障。正是这种权利的保障带来了群众的发展热情和积极性，有力地促进绍兴的经济社会发展。

近年来，随着改革的不断深入，农村社会关系发生了深刻的变化。绍兴农村基层民主选举面临着许多新情况，新问题。如何面对新情况，解决新问题，贯彻落实科学发展观，进一步健全和完善公正、科学、合理的农村基层民主制度和机制，不断增强农村基层民主选举的科学性和规范性，是摆在我们面前的一个重要课题。为此，我们对2008年绍兴村两委换届选举进行了调研，力求为地方政府科学决策提供参考依据。

一、社会变革：农村民主选举带来的新情况

随着农村工业化、城镇化、市场化，农村社会结构发生深刻的变化，开放性、流动性大大增强，原有的区域界线和地缘关系进一步打破，各种利益关系错综复杂。社会的各项变革也给发达地区农村民主选举带了诸多新情况，这也对农村基层民主制度的健全和完善提出了更高的要求。

农民的政治诉求高涨给选举提出更高的要求

民主的发展水平是与社会经济发展水平相适应的，民主化的程度、方式，往往要受经济发展水平的制约。美国社会学家戴维斯的J曲线理论解释说：“客观生活状况的改善会导致人们产生更高的期望值，当他们的期望值得不到满足时，会导致社会不稳定因素的产生”。

随着农村经济的快速发展，农民群众的民主法制和参与意识不断加强，政治诉求也逐步提高。他们对民主选举的期望值空前膨胀，参与的意识日益高涨。一方面，农民更加关心村级事务的管理。例如，村办企业的承包、村干部报酬、计划生育指标分配等关系到农民的切身利害；另一方面，农民对选谁用谁更加关注，对选举的资格、办法、程序更加注重，对选举中出现的争议特别关注，希望选出能够真正代表自己利益的干部，有的希望自己能够当选。当选民的政治诉求不能实现就可能出现上访和闹事等现象的发生。

政治诉求的高涨使得竞争日趋激烈。一是村干部政治经济地位提高带来新的竞争。一方面随着农村经济的发展，政府扶持建设农村项目的增多，使村干部的地位和作用更加突出；另一方面由于并村后村干部数量的大幅减少，村干部除了得到规定的工资补助，甚至还有一些“隐形”收入。不少“富裕村”、“征地村”拥有不少集体资产，有的数百万，有的达上千万，使村干部这一岗位的含金量和吸引力大大提高，从而使竞选更加激烈。二是随着村级民主管理制度的深入推进，村民代表的地位也不断增强，村级组织选举的竞争将从村主要干部一点的竞争向一般干部、村民小组长、村民代表、甚至村务公开监督小组和理财小组成员全方位竞争延伸，使村级组织换届竞争空前激烈。

政治诉求的高涨，竞争日趋激烈对选举工作提出了更高的要求。

（二）农村经济精英和利益集团给选举带来较大的影响

在经济比较富裕的村庄，经济精英凭借个人经济实力，能为农民排忧解难。以提供公共物品和公共服务为契机，日益涉足乡村公共权力领域，并在一定程度上承担起基层政治权力的功能。这时，个人财富和资本成为经济精英手中的重要政治砝码，他们能够承担村级组织所无力达成的事务，吸引了大批百姓在自己周围并形成权威。在这一基础上，他们开始影响甚至操纵乡村基层的民主选举，对基层政治权力形成了不同程度的冲击。

随着市场经济的发展和完善，尤其是第二、第三产业的迅速发展，部分农民实现了职业转换，农民对社会性资源的占有状况发生了巨大的变化，在农村形成了普通农业劳动者、农民雇工、个体工商户和私营企业主、农村社会管理者等以经济利益为纽带的利益集团，这些利益集团，尽管还存在“群体性不强”、“综合利益表达和保护能力差”、“集团与集团缺乏竞争意识”等缺陷，为了维护切身利益，提高自身政治地位，也开始影响农村基层的民主选举。

（三）农村税费和乡镇综合配套改革给选举带来新的考验

农业税取消，村级财务收支矛盾逐步表现出来，产生了一些的负面影响。第一是影响了选举的成本。选举费用主要包括材料准备和召开会议的费用、选举工作人员劳务费、选民的误工补贴和选举日的餐费。为提高参选率，村里都会给村民发放现金或实物补贴，这必然会相应地增加村中财务支出。但是由于村级财务受到一定程度的制约，农村在选举中的财务支出有限，这大大影响了选举工作的开展，降低了农民进行选举的积极性。第二，切断了一些贫困村级组织逐步消化债务的渠道，影响农村组织的凝聚力。随着农村税费改革的不断深化，村级收入大幅度减少，村级经费尽管通过上级财政转移支付来弥补，但也非常有限，村级收支矛盾愈显突出。受村级经济状况的束缚，现今一些农村基层组织无钱办事的现象仍然存在，减弱了村级组织的凝聚力和号召力。

同时，乡镇综合配套改革后，乡镇干部变动较大，一大批年轻干部走上乡镇领导岗位。一些年轻干部中，有的缺少农村工作经验特别是做群众工作的经验，对村班子和村情熟悉了解不够；有的原来没有从事过换届选举作，对换届选举适用的法律、法规不熟，对需要重点把握的选举环节不明，对处置选举中的突发事件缺乏经验。减弱了对换届选举工作的指导力度，同时也增加了选举培训的难度。

（四）行政村区划调整给选举带来新的挑战

绍兴从2003年开始进行行政村的合并，到目前为止已经基本完成了农村的区划合并，实现了基层管理的综合化。行政村的区划调整是加快区域中心村培育，推进农村现代化的重要载体和突破口。但由于行政村合并是一种全新的基层管理创新，因而，也带来了一系列新的问题与考验。

一是选举的不稳定因素明显增多。由于行政村规模调整时间较短，村民对新村缺乏认同感，“并村不并心”的现象较为普遍；一些地方并村后村级集体资产、财务处置等还有许多遗留问题，这些问题容易引起因为换届选举而引发新的矛盾，影响换届选举的顺利进行。

二是原大小自然村利益兼顾难。撤并后的新村少则由几个多的甚至由8-9个村合并而成。换届选举中，由于受村干部职数的限制，村干部的竞争将会更加激烈。

三是选举的组织更加困难，选举的成本也不断增大。村级规模调整后，村域范围扩大，党员和选民的数量明显增多，给选举的组织工作增加了难度，出现工作纰漏的可能性增大。同时，随着选举规模的扩大，选举成本必将随之大幅增加，一次选举成功的概率降低，经费开支就会成倍增长，给村级集体经济带来沉重的负担。

四是合并带来特殊形态村的选举的界定问题。为适应村级行政区划调整和税费改革后农村工作的新形势，一些地方实行了村改居的工作，这是从根本上解决我国农村面临的矛盾，确保率先基本实现现代化系统工程的重要举措。然而，根据《村组法》和居组法的规定，村委会和居委会在选举、职能等方面存在着很大的差异。因而，界定按村民委员会组织还是居民委员会组织法来组织选举，如何能使这种特殊形态的农村民主选举更为合法、合理成为是一个比较关注的问题。

二、“四高现象”：本次换届选举的特点透视

绍兴市共有2205个村党组织和村民委员会进行换届选举。通过换届，全市共选举产生了7721名村党组织班子成员和8006名村委会成员。本次选举具有鲜明的特点，积累了宝贵经验。

（一）“四高现象”的出现

1．选民的理性预期高

选民投票是一个十分复杂的问题，其取向多种多样。选民的投票取向大致可分为四种：“能人取向”、“好人取向”、“政治取向”和“关系取向”。所谓“能人取向”，即候选人要突出其能力、本领、魄力这类智力因素，如有治村才能、能带领大家致富等。所谓“好人取向”，则侧重人选的品格、道德等非智力因素，如办事公正，会为村民说话等等。“关系取向”表明，选民主要从与本人关系之深浅、好坏的角度来选择村干部，比如地缘关系、宗族血缘关系、亲缘关系等等。“政治取向”即以政治标准（如是党员等）来选择村干部。从这次选举的问卷调查看（见表一），“能人取向者居多”， “好人取向”者次之，而“关系取向”和“政治取向”者最少。这表明：选民的选择取向已趋于理性化，更重视候选人的才干和德行。这里需要说明的是期望值和实际投票选择是不一样的，期望值仅仅代表农民的理性预期，而实际的投票选择要根据当时当地的情况，很多情况下，和期望值是不一致的。

 

表一：投票选举村干部的期望值            单位 %

内  容	重视哪些条件	最重视的条件
1、要是党员	25.8	1.5
2、能带领大家致富	79.20	30.6
3、要是自己家族的人或亲戚	12.10	2.1
4、敢代表村民说话	71.5	6.4
5、干部抵制上面下来的土政策	56.5	1.6
6、要人品好，不贪污	77.81	12.1
7、要办事公道	77.90	28.1
8、要同自己好	15.5	0.5
9  无所谓 谁当都一样	30.5	3.8
其  他	0	13.3

 

2.选民参选率高

全市村党组织换届选举党员参选率达93.4%，村民委员会换届选举群众参选率达95.6%。村党组织换届选举一次成功的有1840个，占83.8%，村民委员会换届选举一次成功的有765个，占35%。村党组织换届选举中，有237个村党组织实行书记党内直接选举。村民委员会换届选举中，共有1700个村实行了“两荐直选”或“自荐海选”的选举办法，进一步完善了“海推海选”制度。

据抽样调查：40个样本村中，有6个村庄的投票率为100%，投票率最低的村为73%，40个样本村的平均投票率为95.6%。投票率在80%及以下的村占3个，占全部样本村的7.5%；投票率在81-90%之间的占4个；在91-99%之间的有28个，占70%。（见表二）

表二 ：不同村庄的投票率

投票率区间	村庄个数	百分比
77-80%	3	7.5
81-90%	4	10
91-99%	27	67.5
100%	6	15
合  计	40	100

 

对村民的问卷调查也印证了这个结论。在接受调查的126名村民中，95.7%的村民回答在这次换届选举中投票了，而有3.9%的被调查者回答没有投票，另外有0.4%的被调查者没有回答。

由上分析可以知道，各个村村委会换届选举的投票率是相当高的。其原因可能在于，第一，村民直接提名、秘密划票、无记名投票等原则在选举程序得到了比较切实的落实，使选民的政治效能感大大增强；第二，由于实行了“两荐直选”或“自荐海选”的选举办法，进一步完善了“海推海选”制度，使选举的竞争性大大加强，各候选人为了竞选成功，采取了一些方式对有关村民进行了动员；第三，《选举办法》对有效选举的投票率进行了规范，乡镇和村庄的选举工作机构为了保证选举率，也在宣传和动员工作方面进行了一定的努力。

3.竞争程度高

根据竞争性指数的大小可以对一个村庄的选举竞争的激烈性程度进行判断。我们将村庄分为三种类型：第一种类型为高度竞争的村庄，其竞争性指数在0.667以上；第二种是中度竞争的村庄，其选举竞争性指数在0.333至0.667之间；第三种是低度竞争的村庄，竞争性指数在0.333以下。为此，我们进行了抽样调查。在本次调查中， 30个村提供了本次选举回收的有效票数、当选村主任候选人得票数、得票最多的落选村主任候选人得票数。由下表数据可以知道，绍兴在村委会换届选举中，高度竞争、中度竞争和低度竞争的村庄分别占有效样本村的57.1%、26.4%和16.5%。这说明本次换届选举的竞争性总的来说是非常高的。

表三 ：30个有效样本村村委会换届选举的竞争性指数

注：竞争性指数的计算公式为：

Y=1-(X₁-X₂)/X₀

     在上式中，Y为竞争性指数，其取值范围为0-1，取值越大说明该次选举的竞争性越激烈；

    X₀为本次选举回收的有效票数；

    X₁为当选村主任候选人得票数；

    X₂为得票最多的落选村主任候选人得票数。

X₀ 、X₁、X₂三个数据是每次选举之后公布选举结果都会包含的内容，因此用该公式计算竞争性操作性比较强，而人们则可以依据该数据对一个村庄的某次换届选举的竞争性进行比较客观的把握。

4．班子素质提高

通过换届选举，使村“两委”班子的素质有了很大的提高。

一是文化程度高了。村“两委”班子成员特别是村党组织书记、村委会主任的文化程度明显提高。新一届村“两委”班子成员中，高中以上文化程度占50.8%，大专以上文化程度占12.3%，分别比上届提高10.7和4.4个百分点；村党组织书记和村委会主任中，高中以上文化程度占46.6%，大专以上文化程度占22.7%，分别比上届提高30.1和18.1个百分点。

二是平均年龄更轻了。新一届村“两委”班子成员平均年龄为46.0岁，主职干部平均年龄为46.5岁，35周岁以下的有1410人，占9.7%。全市5980名村级后备干部，有1890人当选为村干部，占31.6%。村委会成员、村委会主任中，党员分别占52.9%和59.3%，比上届均有提高。

三是“双带双创”型人才多了。为更好地发挥带头带领、创业创新“双带双创型”人才在服务“两创”、推进新农村建设中的“领头雁”作用，各地采取多种办法，积极吸纳企业经营管理者、专业合作组织领办人等农村优秀人才进入村“两委”班子。

四是女村官多了。对女村委进行专职专选是2008年绍兴市换届选举的一大亮点。各村按要求通过法定程序将女委员“专职专选”写入《村委会选举办法》，确保选出女委员，并实行选票“单列单选”，这项措施为女性进村两委工作提供了有力的保障。全市村“两委”班子中，共有女干部2451人，其中女书记60人，女主任29人。村民委员会共有女委员2008名，平均每个村的妇女委员由上届的0.41名增加到0.92名，基本实现了每个村的村委会中都有妇女委员的要求。

五是大学生村官多了。鼓励大学生参选是这次选举的另一亮点。为鼓励高校毕业生到农村基层锻炼，对党组织关系已转入所在村党组织的高校毕业生，采取不占村党组织班子职数等方式，让他们积极参选村党组织班子成员。全市有69名大学生“村官”通过法定程序当选为村党组织成员，为新农村建设带来了生机和活力。如绍兴县采取“X+1”模式，有50名优秀大学生村官成功当选为村党组织班子成员。

（二）成功经验

2008年的村级组织换届工作组织周密、严格依法、过程民主、宣传到位，选举结果不仅体现了组织意图，而且更好地反映了农村党员群众的意愿，广大农村党员群众反映较好。积累了许多宝贵的经验。

领导是关键

全市上下都把换届选举工作作为农村工作的头等大事来抓，充分发挥基层党组织在换届工作中的领导核心作用，坚持加强党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的有机统一。2008年村级组织换届选举之所以取得成功，最根本的原因，是把坚持党的领导贯穿于整个换届选举工作的始终，尤其是通过加强党的领导，有效落实领导责任，有效整合力量，发挥部门职能优势，构建党委、人大、政府及各有关部门密切配合的工作体制和运行机制，形成强有力的工作推进合力。

2、调研是基础

从2007年9月开始，全市自上而下开展了村级组织换届工作专题调研，基本摸清了村级组织的现状和换届面临的新情况、新问题，为换届工作提供了依据。结合各级领导干部“走进矛盾、破解难题”专项行动，对全市摸排出来的150个“经济薄弱村、矛盾突出村”进行了集中帮扶整转，共调整村级班子60个，调整充实村干部150名。对村党组织书记或村委主任缺职、积累性矛盾和群众信访比较突出这两类可能影响村级组织换届的村进行摸排，对摸排出的45个村逐一落实了联系领导和责任人。在调查摸底的基础进行了试点。在上虞市的小越镇进行了全市村级组织换届选举试点。重点对如何加强党的领导、推进民主选举、按章依法办事、选好配强村级班子和营造风清气正的环境等五个方面进行了探索。此外，对全市县（市、区）、乡镇（街道）、村从事领导、指导换届选举的工作人员进行了一次普遍轮训，以提高他们的实际操作水平和综合应变能力。

3、创新是动力

在全面推行村党组织选举“两推一选”制度的基础上，各地积极探索在推荐提名上扩大民主的方法，落实党员群众的民主权利，激发他们的政治热情。如上虞市、新昌县、袍江新区将群众推荐测评的范围由村民代表扩大到以户为单位，嵊州市将推荐测评范围进一步扩大到村务工作组和监督组成员、团妇兵负责人、人民代表和政协委员等。在村民委员会选举中，推广了上虞市的试点经验，推行了以“竞选人自荐报名、村民代表民主推荐、无候选人直接选举”为主要内容的“两荐直选”办法，取得了较好的效果。通过“两荐直选”，真正发挥了村干部任职资格条件的刚性作用，加强了对村民的选举引导，使投票目标更加集中，提高了选举的一次成功率和工作效率。

4、规范是保证

面对农村党员群众日益高涨的民主选举热情和部分村民缺乏理性竞争的现状，进一步规范竞选行为，引导党员群众有序政治参与是选举成功的重要保证。

一是加强舆论引导。在市级新闻媒体主要版面和时段开设《时代先锋》专栏和“扎实平稳推进村级组织换届选举”专栏，对各地各部门换届选举工作的特色做法和农村党员干部的先进典型进行及时有效的动态报道，形成正面引导的强大声势。

二是规范竞选行为。市、县两级对村级组织换届过程中的各个环节都制定了指导性的实施意见，规范竞选行为，特别是改进候选人的介绍方式，大力提倡候选人书面竞职演说和竞职承诺。要求候选人围绕发展村级经济、改善村民生活环境、村级民主管理、村级班子自身建设等党员群众普遍关心的重大问题，对村民作出创业承诺、责任承诺、廉政承诺和服务承诺，并将候选人书面竞职承诺材料在村务公开栏进行公开，接受群众监督评议。

 三是严肃选风选纪。市纪委、市委组织部、市公安局联合发文，严肃选前、选中、选后各个环节的有关纪律，要求在“六个必须、六个严禁”的基础上，做到“六个一律”。县（市、区）相关部门也制定相应办法严肃选风选纪。据统计，全市在村级组织换届选举期间，共查处各类违法、违纪案件107起；处理违法违纪人员137人，其中党纪处分3人、刑事处分77人、行政处分57人，为换届选举工作营造了风清气正的良好氛围。

  三、“新”与“旧”的交织：本次换届选举存在的问题透析

本次选举暴露的问题中，既有过去在选举实践中出现过的老问题，也有本次选举中发现的新问题；有的是制度漏洞方面的问题，有的是操作层面的问题，甚至存在一种不健康的政治心理。

（一）主要问题

1．选民登记制度存在漏洞

选民登记问题这是一个长期困绕选举的老大难。我国的选民登记是国家主导性登记，具有两个明显的特点：一是由选举机构主导进行登记；二是实行“一次登记，长期有效”。但在实践中，其存在问题：

一是选民登记成了“登记选民”。选举权是公民最基本的政治权利之一。在理想的民主模式下，主动进行选民登记，参加选举活动应当是选民的自觉行为。但在我国，由于民主历程较短，民主制度还不很完善，尤其是选举活动与选民利益脱节，导致了一些选民的参选积极性并不高，在登记活动中常处于一种被动状态。为了追求较高的参选率，保证选举活动的成功，选举机构不得不组织人员挨家挨户上门“登记选民”。许多地方甚至搞起了目标责任制，实行干部“包片、包区”，任务到人。这种“登记选民”的做法，虽然在提高参选率等方面起到了积极作用，但也大大增加了选举的工作量，而且容易出现漏登现象。此外，“登记选民”使责任落在了选举机构，不仅不利于培育选民的参政意识，提高其参选的自觉性，而且一旦出现漏登情况，也使选举机构十分被动。

二是存在“强迫登记”的嫌疑。选举法规定，“选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效”。也就是说，公民只要在年满18岁后的第一次选举活动时进行选民登记，以后如果没有发生选区变动或者因故丧失（或不能行使）选举权利，就将一直被登记在册。事实上，宪法规定选举权是公民的权利而非义务，公民是否进行选民登记和行使选举权都是公民的自由，任何人都不能强迫公民进行登记和参加选举。因此，现行的“一次登记，长期有效”的选民登记方式在很大程度上存在“强迫登记”的嫌疑，使选民行使选举权利成为了履行选举义务。[2]

三是存在“选择性登记”的漏洞。目前，直接选举面临着一些突出的问题，如流动人口增加，选民登记难度加大等等。而实践中，对选举工作的要求越来越高，不少地方还存在着“参选率崇拜”，追求高参选率。这种选举现实条件与工作要求之间的差距，给选举工作机构增加了不小的压力，为了取得高参选率和确保实现“组织意图”，一些地方除了加大宣传力度、加强组织领导之外，也会采取一些“技术性手段”，包括在选民登记上做文章，如故意将一些难于参加选举或参选热情不高的选民漏登。

2.个别选举没有依法进行

本次的选举过程中，个别地方还存在着不依法选举的现象，主要体现在两个方面。

第一，个别选举没有依法提名和确定。《组织法》规定，“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”这个规定在一些地方并没有得到很好的执行。有的由村支部、原村委会代替，不经村民提名推选；有的自定名单后，用个别征求意见代替村民会议。一些地方，在候选人提名上不规范。有的地方工作简单化，不是组织有选举权的村民直接提名，而是搞一户一提名；有的地方为了把“自己信得过的人”列为正式候选人，采用“说服”、“劝阻”、“许愿”等形式，动员实力相当的候选人退出。

第二，选举期间没有严格按照程序办事。在个别地方选举中存在简化程序的现象，导致选举“丢转跑偏”，造成选民不满，影响选举的质量。

有的地方未按照《组织法》的规定，在选举的二十天以前公布有选举权和被选举权的村民名单；有的工作不细致，造成部分有选举权的村民漏登，没有选举权的错登，导致选举时部分选民在选举现场向选举工作人员询问，甚至发生冲突，干扰选举正常进行。

委托投票不规范。选民外出多是客观存在，这就出现委托难的问题，为提高参选率，户内代理制和户外委托制在目前比较盛行且也得到广大选民的认可，户内代理制是以户为单位，一人投下全家人的选票，但一家人彼此未办理委托证，缺乏法律依据，容易引起争议；在户外委托时，许多外出的选民被动委托，从而违背选民的真实意图，

3．选举功利化趋势明显

本次换届选举的一个新问题就是选举功利化趋势明显，不正当的竞争手段复杂多样。例如，在选举期间不正当拉票现象时有发生。主要表现在拉票现象隐晦，方式多种多样，难以追查。有的请客送礼，有的胡乱许诺，甚至出现雇人拉票现象。

行政村规模经过合并调整后，特别是由几个人口规模、经济实力相近的村合并的，原村之间的利益竞争会更加激烈，导致选举的功利化色彩明显。行政村规模调整后，可利用的各种资源进一步整合，村两委会的管理职权和范围进一步扩大，对于农村各类能人的吸引力也进一步增大。特别是推行村委“海选”、支委“直选”后，更是为各类能人提供了更好的机遇和平台，不仅仅为那些能力素质强、思想作风实的人参政创造了条件，同时也为那些思想落后、私心膨胀的人参政提供了机会。在新村融合过程中，由于村与村之间基础不平衡，班子成员相互不服气等都有可能产生新的矛盾，村级集体资产处置、公益事业安排等没有得到妥善处理，影响到选举工作的开展。在很多村子里面，参选人大多进行了或多或少的财务馈赠，而村民对此并不反感。

3. 选民的理性预期与实际投票情况存在差距

本届选举选民积极参选，但是有这样一种新情况，就是在有些时候部分选民的理性预期和实际的投票情况并不一致。选民因各种因素制约，依自己对候选人的印象、关系而定，多倾向于同行或本自然村、同一性别的候选人，缺乏理性的根据来支持自己的判断。这不能不降低选举的质量，并给一些不良现象的发生留下隐患。

（二）原因透析

选举过程产生的主要问题的原因既有制度方面的，也有社会变

迁的大背景所导致的，还有宗族、个人素质等方面的原因。

1、现行制度存在一定的缺陷

关于村委会的选举，《组织法》作了原则规定，考虑到各地的具体情况不同，《组织法》又要求各省、自治区、直辖市制定出具体的实施办法。在具体操作上，许多地方做法不一，给有些钻法律空子的人找到了借口，在一定程度上影响了选举质量。[3]2006年浙江省人大常委会修订后的《村民委员会选举办法》进一步完善和细化了一些条款，为换届选举提供了更加完备的法制保障，但还有一些细节问题没有得到很好解决，给基层选举的实际操作带来难度，主要表现在三个焦点问题上：（1）选民资格的认定上，修订后的《选举办法》只对选民资格争议处理的规定进行了修改，没有实质性的改变；（2）候选人的素质要求上，《选举办法》没有特别规定，以致于村霸等素质差的人当选，这与希望选出既尊重选民意愿又真正素质好、能力强的村委会干部产生矛盾；（3）违法选举的认定和处罚上，仅规定了出现违法行为时村民有权向县、乡镇人大和人民政府及民政部门举报，有关机关接到举报后负责调查并依法处理，这样的规定过于笼统，也不易操作。

2、多元利益的博弈

本次换届选举之所以出现高的理性预期、高的参选率与功利化明显趋势这样的矛盾的特征，是因为本次选举是多元利益的博弈。这里面既有个人利益、家族利益也有自然村利益。多种利益与选民本身个人对于选举的理性期望交织在一起，导致了本届换届竞争激烈而且功利化趋势明显现象。

第一，宗族利益对选举影响显著。由于我国基层政权管理体制在由政社合一向政村分离的转轨过程中，乡村管理机构功能有所削弱，乡村家族凭借其自身的特点趁机填补政府机制弱化的空白，从而造成家族势力的抬头。由于掺杂家族的因素，一些村民不能按德才兼备的原则选出自己满意的干部，而是在家族势力的影响下，盲目随从，投违心票，使公正、廉洁并且有能力的候选人不能当选。这也是导致部分选民不能按照自己的理性预期投票的原因。

 第二，追求个人利益更加明显。在一些经济发达村庄，村民积极参与选举，除了出于对自己相对独立的利益保护的考虑之外，还出于从公共事务中获得更多的利益的考虑，也就是说，通过积极参与在公共利益中分配到更多的份额。这样一定的公共利益存在就成为吸引村民积极参与选举的重要驱动力，而期望从候选人身上得到利益也是选民投票没有按照自己的理性预期的一种影响因素。

第三，以自然村为单位的利益博弈。以前的利益诉求，基本是以个人，宗族为单位的，但是，自从行政村合并之后，由于各自然村利益不同，有些选民过分强调自然村的利益而不顾整体利益，在选举中也有所反映。

3、思想认识存在误区

有的群众思想认识不高，认为“肥水不流外人田”，往往把民主票投成“关系票”、“家族票”、“利益票”。有的群众认为换届就是要换人，是村级班子“大换血”，极力想把现任干部全部“撵下台”。有的不出于公心，不能自觉按照标准选干部，而是凭个人好恶和从自身利益出发，与谁关系好，对一些因为坚持原则、秉公办事而得罪了自己的人坚决不选。有的人由于对村干部的所作所为不抱希望，对参加选举不感兴趣，感觉选谁用谁无所谓，别人选谁我选谁，不珍惜自己的民主权利

四、践行科学发展观：完善村级民主选举之思路

建立和完善公正、科学、合理的农村民主选举机制，是一个系统庞大、复杂的工程。必须以科学发展观为指导，确保农民群众依法行使当家作主的权利，促进选举民主与与协商民主协同发展，从基层民主的理念层面、制度层面、操作层面上探索和实践。

（一）实现“四个民主”有机结合

选举民主必须与协商民主相结合。协商民主主张“以对话为中心”通过自由而平等的对话、讨论、协调和监督等方式参与公共决策和政治生活，能够避免选举民主的一些弊端。

民主选举是村民自治的前提，民主决策是村民自治的根本，民主管理是村民自治的实体，民主监督是村民自治的保障。在这四个环节中，选举只是民主的前提，而不是民主的全部。但在实际运作中，人们往往只关注轰轰烈烈的选举却忽略了后三个环节，使当选者手中的公共权力同样具有相当的“个人自由发挥空间”。如果民主选举后，民主决策、民主管理、民主监督不能在村级治理中得到落实，合法公正的选举程序也只能是村官谋取权力的合法性工具。

为此，必须坚持四个民主一套车。通过健全公开制度，保障群众的知情权，使村民了解决策制定、决策实施、资源配置等相关信息；通过召开村民会议、“民主听证会”等形式，共同讨论和协商涉及村民利益的一切重大事项，规范民主决策机制，保障群众的决策权；强化监督制约机制，保障群众的监督权。例如，实行选举人承诺保证金制度，交由乡村集体资产财务管理中心管理，承诺兑现则予以退还，否则没收归村集体所有。这样，既避免了干部可能滥用权力造成的干群矛盾，又使居心不良的人失去运用违法手段参选的必要。

（二）规范选民登记的程序与方法

第一，制定统一的《选民登记法》。规范和完善选民登记的程序和方法，是保障选民选举权利的重要内容。选举权利是公民的基本权利之一，应当由宪法和法律给予保护，但我国现行选举法关于选民登记的规定却过于简单和模糊，实践中，选民登记主要靠各地制定的“细则”和“办法”进行规范。这种全国性法律“缺位”，由地方性法规“补位”的保护机制，造成的现实是对公民选举权利保护的不严密性。因此，应由全国人大制定统一的《选民登记法》，规范选民登记程序和方法，以使公民的选举权利得到有效的保护。 

第二，实行自愿登记。改上门“登记选民”为设立选民登记站由选民自愿登记，不参加登记的选民视为放弃选举权。这样，是否进行选民登记和参加选举将由选民自主决定。选举机构则主要为选民进行登记提供尽可能的方便。实行自愿登记，将大大减少选举工作量，有利于培育选民的参政意识，并可以规避“漏登风险”，避免选民把一些工作上的失误看作是对其选举权利的故意侵犯。

（三）合理约束候选人的资格条件

《组织法》第12条规定：年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。这一条是《组织法》所规定的村委会的任职条件。由于《组织法》所规定的村委会的任职条件过于笼统，操作起来比较困难。为此，地方应该对这样的规定加以具体化，以防止品行恶劣、能力低下的人进入村委会，滥用权力危害民众。

按照对宪法相关规定的理解，地方对于村委会候选人资格是可以限制的，但是不能违反《组织法》的禁止条件，这些限制应该是以促进村民自治为目的，最低是不能影响村民自治功能的发挥。

（四）理顺行政村合并之后的各种关系

行政村合并之后，原有的利益差异，权利归属问题极大地影响着选举以及选举之后的村级治理工作，因此应该尽快建立一套比较健全的运作机制与规范的规章制度，建立新型的农村发展格局，确立行政村的合并之后新的体制。 例如，为考虑各自然村村干部数量的平衡问题，可以在推荐村党组织成员候选人初步人选时，以原自然村为单位组织进行推荐，经乡镇党委考察和兼顾各村平衡后，确定委员候选人正式人选。

（五）培养“德才兼备”的后备村干部

在过去，政府对于村级选举，往往是以选为主，选完拉倒，忽视后备村干部的培育。为此，应该在日常的工作中，积极培养一批人品好、肯干事、会服务的干部苗子，并鼓励他们积极参与到选举中去，站出来为村民服务。政府的培养与鼓励，在不影响村民自主选举的基础之上，有利于引导村民的选举选择，有利于选拔出“德才兼备”的干部，有利于村级选举有序、有效、健康发展。

（六）发挥农村利益集团的积极作用

利益集团就是以某种特定利益、政治主张、价值目标所维系的人们所组成的集团，它集中代表某个特殊群体的利益和要求，并对政府和代表机构施加影响，使其制定出符合自身利益的政策。利益集团以其较高水平的组织性，有效地克服了个人在政治生活中势单力孤的状况。

发挥农村利益集团的积极作用，有利于推进农村基层民主的实现程度。《组织法》对村级选举的竞争性程序作了明确的规定，村委会候选人应由村民直接提名，这就为村级竞争性选举提供了可能，并使正式组织难以再直接介入村级选举。竞争性选举意味着不同人的自由参与和角逐，在这种开放性的竞争中，组织的影响力远远大于个体，从而使非正式组织的介入成为支配竞争性选举的重要因素。

然而，目前在我国农村，虽然农民也并非完全是个体的，但作为非正式组织的利益集团的发育和成熟程度远远不能适应开放性的竞争性选举的需要，从而导致某些候选人通过一些不合法的途径当选。一是通过许愿、送礼等方式拉选票、搞贿选；二是借助宗族和派性势力，乱拉选票；三是走上层路线，借助于乡镇政府或者村党支部的“暗箱操作”来控制选举。使民主选举的基础性环节，在某些地方变味、扭曲。要想改变目前农村民主选举这样的尴尬局面，可以考虑培育各种利益集团，发挥其积极作用。只有各种利益集团的组织性、凝聚力、号召力大大增强，农村的民主选举才能更好地避免贿选、宗族垄断等弊端，走上一条健康的、有序的道路。

（七）培育理性的选举文化

民主选举本来是一种理性竞争、一种理性选择，在很多情况下却被少数选民解读为争权夺利的工具。在过去，政府也进行了选举的宣传，但是，大多限制在关于如何选举的方面，对于选民、候选人应该如何正确认识选举，如何正确对待选举着力不多。因此，在今后，应该利用大众传媒加大关于选举的知识、选举文化等方面的宣传力度，培育正确的选举文化，形成健康的政治心理。