扩大自治范围    完善民主制度[1]

——从绍兴新型村治模式看村民自治走向

钱子健

 

内容提要：改革开放30年来，中国的村民自治运动与国家民主建设一样，走过的是一段曲折的路程。在经过轰轰烈烈的民主选举之后，推进民主决策、民主管理、民主监督的任务显得更为重要。党的十七大报告在把“基层群众自治制度”提升到四大政治制度新高度的同时，提出要进一步扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，为村民自治的进一步发展指明了方向。本文以绍兴市推进村级民主治理的探索和创新为例，探讨了在民主选举之后，如何推进村民自治的课题。认为，选举性民主和经常性民主是相辅相成的，进一步推进经常性民主是村民自治运动今后的重要走向。

关键词：村民自治   绍兴模式   发展趋向

 

一、       村民自治何去何从？

(一) 村民自治是最好的“民主学校”

基层民主建设是国家民主政治建设的一个重要组成部分。农村基层民主的发展与国家民主政治的发展是密切相关的。50多年来，中国的农村基层民主建设，与国家民主建设一样，走过的是一段曲折的路程。发端于20世纪80年代初的村民自治运动是农村经济体制改革的产物。伴随着中国农村家庭联产承包责任制的兴起而产生的中国农村公共权力的缺位，农村社会的急剧分化以及农民公共生活领域的扩展，是直接导致村民自治制度产生的深刻根源。1980年2月，广西合寨85户农民无记名推选，产生了我国历史上第一个村民委员会。[2]这一制度经1982年宪法确认后，成为国家宪法制度的重要组成部分。此后，经过80年代前期的农村政治体制变革，中国农村基层组织的组织形式和性质发生了很大的变化，在人民公社时期的生产大队和生产小队基础上建立的村民委员会和村民小组不再是行政机关的下属机构，而是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织。广泛深入地开展村民自治，成为此后农村基层民主建设的主要任务。近30年来，村委会选举成了中国9亿农民最好的“民主训练”；村民自治成了一所最好的“民主学校”。

（二） 选举民主不能替代经常性民主

村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，全面推进村民自治也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。自1982年《中华人民共和国宪法》确立村民委员会作为自治组织的法律地位，我国的村民自治已走过了26年历程；自1988年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》实施，20年过去了。截止目前，村民委员会换届多的地区，已选举了9届，全国已有62万个村建立了村民委员会。[3]然而，当我们经历了轰轰烈烈的“海选”之后，今天依然无法真正落实本应属于村民的民主权利，村民并没有得到他们想要的一切，相反却产生了更多的抱怨。贵州省锦屏县平秋镇圭叶村村民在选出村委会之后，却要把公章分为五瓣管理，[4]就是典型案例。2007年11月，民政部官员曾指出：经过多年实践，我国村民委员会选举工作已经取得明显成绩，但同时，贿选、腐败和暴力选举等不正当行为也在进一步增多。产生这些问题的主要原因，是法律法规不完善和村务公开民主管理工作相对滞后。从各地排查出来的选举“重点村”、“难点村”情况看，因村务不公开、财务管理混乱而难以进行选举的村约占四成[5]。

在现行的村民自治制度中，村民民主选举村干部是一项重要的内容，然而由于不少农村地区，相关的配套监督机制还没有有效的建立，村委会选举之后，谁来监督其权力的行使，便成为民主制度的软肋。村民自治包含的民主决策、民主管理、民主监督等重要内容，并没有得到全面的贯彻落实。有些选举人在选举时所作的承诺，由于没有相应的考核制度，结果往往难以兑现；一些村干部上任后任意决策，造成集体经济、村民利益受损；也有的则利用职权，谋取私利。由于民主制度不配套，平时村民的政治主张没办法表达，唯一参与的机会就是选举，所以选举才会成为老百姓借机发泄过去积怨的机会，造成不关心选举或选举混乱。可见，如果基层民主制度建设不完善，村委会权力得不到制约，分散的村民个体难以参与公共事务管理，就会挫伤村民参与自治的热情和信心。

（三） 通过民主的制度化、规范化、程序化真正实现村民自治

关于民主的问题，世界上有数不清的观点和学派。但是，说到底民主解决的是两个问题。一个是“由谁统治的问题”，一个是“怎么统治的问题”。在我国的村民自治发展中，我们是民主选举先行，因为任何基层民主都是从权力的配置开始的。过去由上级说了算，现在由群众说了算，谁授权就对谁负责，这是政治权力的一条规则。然而民主选举之后，要实现民主决策、民主管理和民主监督则更复杂，如果民主选举出来的人并没有按照民主的精神运行权力，还是照老模式在运作，就会使民主选举的成效大打折扣。选举某人当村干部，当然是出于信任，可是信任归信任，制约机制却不可少。在权力的游戏规则中，无保留的信任，往往只能导致无挽回的失望。完全寄望于个人道德的民主大厦是脆弱的，稍有点风吹草动便会坍塌于一瞬间。这里问题的根源，就是我们对村民自治的本质精神有没有很好理解和贯彻，村民自治的本质是全体村民的自我管理、教育和服务，而不是少数村干部的管治。也就是说，村民自治不光是选了就能自治，而是要通过基层民主的制度化、规范化、程序化来真正实现村民自治。党的十七大报告在把“基层群众自治制度”提升到四大政治制度新高度的同时，提出要进一步“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度”[6]，这为村民自治发展指出了方向。

二、绍兴新型村治模式的基本内涵。

近年来绍兴市在推进村级民主治理方面，进行了积极有效的探索与创新，以村民自治为核心，以民主管理为切入点，创造了“八郑规程”、“夏履程序”和“乡村典章”等新型村治模式。这些典型，较为成功地解决了在民主选举之后，如何推进村民自治的重要课题。

1、“八郑规程”

八郑村是嵊州市三界镇第一大村，共778户2765人，分为26个村民小组。农民人均纯收入已达到8000元，但村级经济较薄弱，集体经济年收入在10万元左右。近年来，农村党员干部违背民意的违纪案件呈上升趋势，干群关系一度十分紧张，分析原因，主要是村级民主管理程序不规范、管理制度不到位。2006年初，嵊州市专门组成工作组，指导帮助八郑村对各项民主管理制度进行梳理完善，在法律政策框架内，制定了民主选举制度、村务决策制度、财务管理制度、项目投标管理制度、村务公开制度、民主管理监督制、村干部谈听评制度和村干部工作责任追究制度等八项制度，从制度上保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权。为增强制度的可操作性，制定了与八项制度相衔接的民主选举流程、村务决策流程、村务管理流程、招投标工作流程、村务公开流程、村务监督流程、村干部谈听评流程和村干部责任追究流程等八大工作流程。形成了以“八项制度”、“八大流程”为主要内容的“八郑规程”。“八郑规程”经村民代表会议一致通过后，成为八郑村民主治村的主要依据。为增强村干部、村民的规程意识，将八项制度、八大流程制成框图悬挂在村会议室，印成小册子分发到每一个农户。“八郑规程”将制度、程序、运行和监督四个方面有机的结合起来，相互联系、相互制约，形成了一个系统、全面、规范的民主管理体系。做到村干部按流程来运作，老百姓靠流程来监督。2006年6月18日，在嵊州召开的“中国村治模式”论坛上，国务院研究室副主任李炳坤说：“八郑规程就我本人来看，已经是比较成熟、比较完善。”“它是在我们现有的，现实条件之下一种近乎完美的村级民主管理制度。”[7]

2、“夏履程序”

从2004年以来，绍兴县夏履镇与村两委会、村民共同推动村级民主管理的程序化模式，其核心内容是把涉及村民利益的主要事项归纳为六个方面，即经济发展规划、年度工作；公益事业项目安排；集体资产经营；招投标；财务审批；村干部公务消费补贴；村干部报酬、误工补贴等，分别建立公开的工作程序和操作流程，形成了“夏履程序”。每一事项的决定、实施完全按事先设定好“契约”程序和操作流程，在规定的时间内，按程序有步骤的实施。夏履程序就其实质而言，就是“以制度治村，按程序办事”。凡涉及村民利益的事项，以保障村民“知情权、参与权、决策权、监督权”为核心，按照一系列村级民主管理制度，设定村民自治路径，从而使村级民主管理趋于制度化、程序化、规范化。

3、“乡村典章”

新昌县沙溪镇董村是“乡村典章”的发源地。董村是个典型的山村，也是个新村。在2003年6月的行政村合并中，相互毗邻的上董村、下董村等六全自然村合并为一个行政村，取名董村。董村现有农户598户，人口1800余人。行政村合并之后，村级班子由原来自然村的村干部组成，在村务决策中，许多村干部往往站在自然村的立场上说话，村民意见很大，萌发了要建立规章制度来规范村级权力运行的想法。于是一部根据国家法律法规规定，结合董村实际而制定的《董村典章》应运而生，并与2004年9月19日由董村村民代表会议、党员会议表决通过正式生效。

《董村典章》共8章24条，内容涵盖了村务决策、村务管理、村务监督、村规民约等各个方面。第一章为“总则”。指出了制定典章的目的和依据。第二章为“组织体制”。界定村里各个组织的职能和相互关系。第三章为“村务决策”。设计各个决策机构的决策权限、决策程序、决策形式。第四章为“村务管理”。包括人事管理、财务管理、印章管理和日常管理。第五章为“村务监督”。主要涉及党务公开和村务公开。第六章为“责任追究”。对村干部在实施村务管理和决策过程中存在思想不正、不履行岗位职责、违反程序决策及由此造成的集体经济损失和村民利益受损追究责任。第七章是“村规民约”。涉及村民要遵守的7项行为规范，是村民自我约束和自我教育的重要制度保证。第八章为附则。新昌“乡村典章”被称为大陆第一部“村民自治特别法”，引起人们广泛关注。[8]

三、绍兴新型村治模式的特点和效应分析

（一）新型村治模式的特点

1、由民作主，依法自治

村级治理从“为民作主”向“由民作主”转变。将原来集中于村干部手中的权力资源归还到广大村民手中，严格按程序办事，确保村民的知情权、参与权、决策权和监督权。

例如，在新村庄建设中，为了解决村里的生活垃圾投放问题，董村村两委会决定，建造9只垃圾箱，每只投资1000元，共9000元左右。闻之此消息，马上就有村民来联系，而且表示愿意垫资开工。由于这项工程村里的投资不到10000元，按照典章规定，只要村两委会集体讨论就可以决定，村两委会初步同意将工程交给愿垫资者。没有想到，有许多村民不同意，并委托村民代表提出了他们的意见。许多人认为，虽然工程款不到10000元，但已接近10000元，应该由村民代表会议来讨论决定。最后村两委会决定向村民“妥协”，不和村民“争权”。村民代表会议通过了“将工程向社会公开招标”的决议。村两委会对村民代表会议作出的决议坚决执行，很快贴出了招标公告，并选出相对优秀的承建者，村民对结果表示很满意。

2、内容全面，环环相扣

新型村治绍兴模式在内容设定上，都没有偏废“四个民主”中的任何一个，具有较强的系统性。他们对农村的党务、政务、生产建设、民生发展等诸多事务的治理，从民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的角度都做了设计和安排，形成了一个村级治理的体系。尤其是强化了监督这一环节，有效地保证了村级民主治理的良性运作，使之不会因为某个环节的缺失而中断。例如，一直以来，本该由镇广电站负担的八郑村的有线电视电表损耗电费都是由村里垫付的，每年5000元左右。原因是村干部怕要求镇广电站支付，面子上过不去，会得罪镇广电站。然而，“八郑规程”实施后，2005年的电费单子由村支书郑锐钧签出，送到财务监督小组审核时，单子却被退了回来。拒付的理由是，这笔款项应由镇广电站支付，而不应由村里来承担。最后，每年碍于面子的一笔费用省下了。

3、简单明了、程序规范

把制度公式化、图式化、公开化，使村干部和村民对公共事务的办理程序一目了然，干部按程序执行，群众按流程来参与监督。这样，公共权力行使进一步得到规范，村级民主治理更加具有针对性、实用性和可操作性。

（二）绍兴新型村治模式的效应分析

绍兴市的新型村治模式，探索了一条以自我管理、自我教育、自我服务为主要内容的村民自治路子，使村治方式、村治职能和村治手段发生了根本性的转变。

1、村治方式从“村官治理”向“村民自治”转变，真正体现了“自我管理”。

为了保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权，绍兴新型村治模式的一个重要特点，就是明确各类组织的权力边界，规范村级公共权力的行使，改变在农村沿袭多年的“由村干部说了算”的村治方式。具体表现出在：一是从源头上制衡。规定村民代表会议是决策机构，村委会是执行机构，村重大事项均由村民代表会议讨论决定后，由村委会实施。这种制度安排在议、行之间建起一种民主制衡机制。二是程序上规范。把村民自治的制度转化为可看、可做、可行的流程，使权力在设定程序内运行，避免在权力在运行中异化。三是从结果上监督。村民可以通过对村干部一年来的履职和廉政情况进行评议，评议结果与村干部报酬挂钩。通过对村干部工作责任追究制度，对村干部因工作不力造成严重后果的，进行处理和罢免。总之，乡村治理的绍兴模式走的是“以制度治村，按程序办事”的路子，其突出的理念是“一切由村民说了算”。

2、村治职能从“行政事务管理”向“公共服务管理”转变，真正体现了“自我服务”。

村民自治后，村民对村公共权力的运用有了主动权和话语权，就必然改变村干部只对上级行政部门负责，村级管理实际上只是行政事务管理的局面。村干部不再忙于完成“要钱、要粮、要命”等上级布置的行政任务，而改为更多地考虑执行村民的决议，更好地为村民服务。例如，八郑村实施“八郑规程”后，解决的第一件事就是搞好村庄的公共环境卫生，通过向每户村民收取每年10元的垃圾处理费，利用这笔钱雇佣村民每天对村庄道路、场地、垃圾箱进行清扫，使村庄的环境面貌焕然一新，得到了村民的一致肯定。

3、村治手段从“事后矛盾调解”向“事前自主化解”转变，真正体现了“自我教育”。

村民自治的效果如何，在一定程度上取决于村民本身的参政意识和村民素质。绍兴村治模式通过建立党员联户、村民代表联村民、村支委联外出党员、困难户的“三联”机制，明确工作责任区域，深入户（组）宣传政策法规、交流思想、解决困难、吸收意见建议，既畅通了表达民意的渠道，又有效引导了村民民主诉求。绍兴村治模式还围绕农村环境卫生、村庄建房、计划生育、移风易俗、山林资源管理、社会治安等涵盖农村管理的诸多内容，通过广泛征求意见，村民代表讨论决定，形成管用的村民行为规范和乡规民约，提高村民的自我教育、自我管理、自我约束的自治能力，促进农村社会的和谐稳定。

绍兴村治模式以其特有的办事程序化、监督群众化、评议公开化，使村干部的权力运作在公开、透明的环境下进行,得到了村民广泛的支持。例如，通过对“八郑规程”的支持情况的普查结果显示，97.5%的村民对八郑规程“很重视，很支持”，有96.8％的村民代表表示会按照“八郑规程”去监督村干部，有90%的村民和71%的村民代表认为在“八郑规程”实施后，“村民代表的作用，比村干部的作用更大”。村民对村务公开特别是财务公开的满意度达到100%。[9]又如，自“夏履程序”实施以来，全镇无越级访、集体访、重复访现象，也没有一件因村干部问题而产生的信访。[10]

四、绍兴村治模式在村民自治发展中的导向意义

尽管绍兴村治模式在实施过程中有许多不完善之处，离真正意义上的村民自治还有不少路要走，但它在推进农村基层民主建设和村民自治的过程中有着重要的进步意义，它进一步扩大了基层群众自治范围，不断完善了民主管理制度。

1、提高了村民参与自治的积极性

村民自治的过程是全体村民参与的过程，民主决策的形成需要所有人表达出自身真实、合理的利益诉求，在对利益冲突的协调中实现村民自治。村民是否愿意参与自治，是否积极参与自治，都与村民自治的“游戏规则”密切相关。如果没有一个使全体村民相信其合法性、民主性和公正性的“游戏规则”，他们将对参与村民自治失去信心。例如，在村委会选举中，影响村民是否参与投票的一个重要因素，是看自己的选举意愿能否真正表达，如果选举是流于形式或是欠缺公正的，那么选票的价值可能会不值一包贿选的烟，村民对投票会不感兴趣。又如，村民通过选举选出了村干部，但又无法监督和制约他，失去了自己对公共事务的知情权、参与权、决策权，那么他们参与自治的积极性就会大大降低。绍兴村治模式正是提供了村民参与自治的“游戏规则”，这些“游戏规则”很好地保证了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，这将大大提高村民参与自治的积极性。

2、推进了村级组织性质和职能的转变

中国的村民自治是国家在农村推行家庭联产承包责任制后，实行的一种乡村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的。因而，作为一种历史的进步，其本身仍摆脱不了国家制度性安排的印记。特别是村民委员会等代表村民自治的村级组织，大都还继承了原来生产大队组织的性质和职能，在村民面前往往以国家（政府）代表自居。虽然国家法律法规中对村民自治组织已有了性质和职能的规定，但要真正实现村级组织性质和职能的转变，必须经过村民自治实践活动来推动。绍兴新型村治模式细化了国家法律法规中对村级自治组织的规定，结合当地实际，对村民委员会、村民会议、村民代表会议和村民小组等的地位和作用作出具体规定，完善了村民自治组织的职能，真正将民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等职能落到实处。在实现村民自己当家作主的过程中，推进了村级组织性质和职能的转变。

3、培养了村民的民主法制意识

村民民主法制意识的提高是推进村民自治的基础。绍兴村治模式中的这些“规程”、“程序”、“典章”等村民自治章程具有合法性、民主性和可行性。由全体村民通过村民会议的方式制定自治章程是村民提高认识水平，了解自己的权力和义务，增强参政意识，表达自治诉求的大好机会，将全面提高村民的民主意识，激发村民的主人翁责任感。自治章程的有效执行也有利于逐步培养村民对法规约束的认同感，为提高村民的守法精神，形成依法办事，按章行为的良好习惯。村民自治章程的制定和实施，将建立和完善村庄的各种制度，使农村的经济管理、社会治安、土地管理、财务管理等有章可循，形成有效的运行机制，推进农村社会的稳定和发展。

4、促进了村民自治向纵深发展

村民自治是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的统一。从民主的实现形式看，民主选举解决的是授权问题，即由谁来掌握自治权力的问题，具有周期性，是所谓选举性民主；其他三个民主则解决的是自治权力如何行使以及如何保证权为民用的问题，具有经常性，是所谓经常性民主。选举性民主和经常性民主是辩证统一的，前者是后者的前提和基础，后者是前者的延伸和保证。两者统一在村民自治的实践中。

从村民自治二十多年的发展态势看，四个“民主”中，民主选举的国家推进力度最大，制度建设也最完备。而民主决策、民主管理和民主监督在制度建设和制度供给上还很原则、不具体，既缺乏象村委会选举程序那样的操作办法，也缺乏重视的程度。这是因为上世纪80年代初村民自治起始之时，农村经济体制改革引发的农村政治体制变革，首先碰到的是村级组织建设问题，以什么样的组织来填补由于经济体制变革而带来的农村公共权力的缺位，是当时头等重要的事。许多村里当时工作无人负责，不少村甚至选不出村委会。在这种情况下，国家首先关注的是怎样通过民主的途径，选举出一个村级班子来，至于选举后的治理倒不是那么急迫。经过二十多年的选举，今天，不仅国家看到了村民自治不能一选了之，出台了相关政策和意见，如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，村民的民主意识也逐渐增强，现在他们不仅要求民主选举村委会干部，而且要求通过民主决策、民主管理和民主监督参与村民自治的全过程。民政部基层政权和社会建设司做出的2005—2007年全国村委会选举工作进展报告表明：中国的村委会选举已经走向“常态化”，进入“平稳期”。[11]在这种时代背景下，民主治理成了现今村民自治向纵深发展的主要课题。绍兴村治模式的出现，正是顺应了这种趋势，它重点解决选举之后的村务决策、管理、监督中的一些问题，通过程序、规程和典章，在村务管理中建立了公平感，激发了村民政治参与的热情，开拓了村民政治参与的途径，扩大了村民自治的范围，完善了民主管理制度，使村民自治又向前挺进了坚实的一步。

 

 

参考文献：

[1]徐勇：《村干部的双重角色：代理人或当家人》，《二十一世纪》1998年8月号。

[2]徐勇：《村民自治：中国宪政制度的创新》，《中共党史研究》2003年第1期。

[3]党国英：《村民自治是民主政治的起点吗？》，《战略与管理》，1999年第1期

[4]于建嵘：《新时期中国乡村政治的基础和发展方向》，《中国农村观察》2002年第1期。

[5]肖唐镖：《 什么人在当村干部？——对村干部社会政治资本的初步分析》，《管理世界》2006年第9期。

[6]郑永年：《中国的民主及其发展模式的选择》，《联合早报网》，2008年1月22日。

    [7]王雅珍：《村民自治运行中的难点与对策研究》，《长白学刊》2002年第3期。

[8]刘友田、李美卿：《论村民素质与村民自治》，《前沿》2007年第2期。

[9]叶富春：《村民自治的历程、意义与问题》，《哈尔滨学院学报》，2003年第5期。

[10]赵秀玲：《当前中国村民自治的难题及其突破》，《社会科学辑刊》2003年第6期

[11]陶传进：《草根志愿组织与村民自治困境的破解：从村庄社会的双层结构中看问题》《社会学研究》2007年第5期                                                             

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Expand the limits of the autonomy of villager

to perfect the Grass-roots democratic system

----From shaoxing new governance model of village to see the development trend of villager autonomy

[abstract]: For 30 years of reform and opening up, autonomy of villagers in China, as building of  national emocracy ,has been a tortuous journey. After vigorous democratic elections, it is much more important, democratic decision-making, democratic management, democratic supervision.In China report to the 17th CPC, grass-roots mass self-government system  being upgraded to the new  high degree as the one of  four political systems, further expansion of the limits of  villager autonomy  has been proposed,and  the development direction of which has been pointed out through perfecting the grass-roots democratic system. In this paper, promoting of exploration and innovation of village democratic governance in shaoxing  as an example,the subject that how to advance  villager autonomy is been discussed after the democratic elections . Electoral democracy and regular democracy is complementary.It will be more important direction to further advance regular democracy in future.

 

[key word]: villager autonomy,shaoxing model, the development trend