基于制度约束的新农村建设障碍分析
杨宏翔
绍兴市行政学院 浙江 绍兴 312000
摘要：政府在新农村建设中的作用和在其他领域中的作用一样，主要是提供各种公共产品，包括制度这种公共产品。政府的制度供给至少应起到三个方面的作用：促进农民拥有的生产要素数量增加和质量提高；促进农民拥有的要素在统一的市场上流动，使资源得到优化配置和要素价值得到充分实现；促进农民拥有的要素与其他要素结合以实现价值的增值以及确保市场交易的公平和公正。目前制约新农村建设的制度约束主要有三项：土地制度、市场制度和教育制度。这三项制度使农民在市场经济中成为生产要素所有者的弱势群体，拥有的要素数量不多、质量不高、难以流动，从而难以按要素的贡献参与分配。
关键词 ：新农村 土地制度 市场制度 教育制度
新农村建设的目标包括经济、政治、文化各个方面，但经济是基础。生产发展、生活宽裕是前提。促进农村生产发展、农民收入提高的关键是遵循市场经济规律，使农民拥有的各种要素在市场机制的引导下发挥作用，然后按各种要素在经济发展中的贡献获得报酬。政府在新农村建设中的作用和在其他领域中的作用一样，主要是提供各种公共产品，包括制度这种公共产品。政府的制度供给至少应起到三个方面的作用：促进农民拥有的生产要素数量增加和质量提高；促进农民拥有的要素在统一的市场上流动，使资源得到优化配置和要素价值得到充分实现；促进农民拥有的要素与其他要素结合以实现价值的增值以及确保市场交易的公平和公正。目前制约新农村建设的主要制度有三项：土地制度、市场制度和教育制度。这三项制度使农民在市场经济中成为生产要素所有者的弱势群体，拥有的要素数量不多、质量不高、难以流动，从而难以按要素的贡献参与分配。
一、土地制度约束
土地是农民最主要的生产要素，但因其产权模糊和不完整，农民不具有完全的支配权，从而难以以要素所有者的身份参与交易，获得相应的报酬；由于宅基地的集体性质使农民的房产基本不具有流动性，难以实现价值和价值增值。
（一）与农业生产和农民收入相关的我国现行土地制度
《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地
和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于我国城市土地实行国家所有，农村土地实行集体所有，因此，城市化过程中对土地的需要必然要通过行政上对农村土地的征用来满足。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法规对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿”。[1]《中华人民共和国土地管理法》第47条规定了明确的补偿原则和补偿标准：按征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费用，为该耕地被征收前三年平均年产值的六倍至十倍。征收耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补偿标准，为该耕地被征用以前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均产值的十五倍。按照本条第二款的规定，支付土地补偿费和安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有的生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费。但是，土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。[2]2004年国土资源部专门发布指导意见，规定如果给予被补偿地农民的土地补偿费和安置补助费合计30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补偿。[3]《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所用的土地使用权不得出租用于非农业建设”。
（二）现行土地制度不利于农业生产和农民收入的提高
1、集体土地所有权主体不明确使乡镇集体经济组织或村民委员会，往往以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地处置中侵害农民利益。
2、农民对集体所有的土地只有承包权，而不能以所承包的土地作抵押进行贷款，造成农民从事生产和经营活动资金缺乏，陷入贫困的恶性循环之中。①
3、农民只有承包使用权，没有所有权，不利于土地资源在全社会范围内合理配置。《土地承包法》规定土地承包权的转让期不得超过承包期，从而限制了人们对土地的长期投资，特别是限制了城市资本向农村的转移。
4、农民没有土地完整的产权，使其在被征土地收益分配中处于绝对不利地位。现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，而由于土地用途不同，土地收益高低也相差惊人：从事工业开发用地的收益可以达到农业用地所得数百倍，而从事第三产业开发用地的收益甚至可达到农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费可以得到证实。因此，现行的规定即使允许征地补偿费突破30倍，也远远没有反应出被征土地的真正价值，被征地农民也没有享受到土地变更利用方式后的超额收益。根据九三学社估算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%。[4]
5、宅基地归集体所有，制约了农民财富的增长。宅基地的集体所有制使农民的房产不能对本村以外的人出卖，从而使其实际上没有市场，实际上也没有市场价格，进而使农民的物质财产不能转化为货币资产，既限制了农民的流动，也限制了农民的投资，还使农民房产不能像城市一样涨价，反而随着农村人口的减少而贬值。
二、市场制度约束
市场是各种商品和劳务交换的领域，是资源配置的手段和要素价值得以实现的通道。但是，现实中劳动力市场分割和不平等使农民的劳动力价值难以实现，人力资本价值难以提升。
（一）劳动力市场的城乡分割和不平等
1、社会福利不平等。目前，户籍制度以及附着于户籍制度上的各种福利设计, 如养老保险、医疗保险、住房、教育、培训等种种城乡居民存在着不同的待遇和规定，农民工子女难以享受与当地居民子女相同的受教育待遇。目前，户籍管制逐渐放松,但长期的城乡分割制度形成的城市人对农村人的根深蒂固的歧视心理和行为的非正式制度以及相关的不平等规定不可能在短期内消除。
2、管理服务上的不平等。与城镇劳动力相比，农村劳动力在就业过程中享受到的政府服务较少。一是市场信息服务不完善。农村劳动力外出就业以亲友介绍为主。据调查统计，通过亲友、熟人介绍外出的占外出就业总数的56.8 % ，由市场中介组织外出的占9.5 % ，还有相当部分农村劳动力是靠自己碰运气外出的[5]。二是子女上学服务不到位。农民工子女上学难、收费高问题一直是困扰进城务工农民的首要问题。
3、产业进入不平等。产业分割是一种新形式的劳动力市场分割。表现为国家对一些重要产业保持了全部或部分垄断，对非国有经济进入实行限制，通过行业立法或制定行政规章，对非国有经济主体限定经营范围。其政策效果是使非农产业出现了分化：一类是没有限制的开放产业，一类是受限制的垄断产业。这种现象对农民的影响是，农民尤其外地农民难以进入主要由国有单位经营的垄断产业，因为他们要同时跨越产业分割、户籍和就业身份障碍。统计显示，如果一个产业中有非国有企业，那么这些企业必定雇佣 “非国有劳动力”，因此，在一个非国有经济占到一定比重的产业中，“非国有劳动者”就业的比重也就大。反之，如果在一个国有经济依然占主导地位，“国有职工”的比重也就相当大。统计显示，在制造业、建筑业及社会服务业中，“国有职工”比重不到一半，而电力、煤气、供水、通信、邮政等行业“国有职工”比重为65%[6]。竞争性行业职工收入和相关待遇与垄断行业差距较大是不争的事实。因此，劳动力市场的产业分割限制了劳动人口的就业选择，形成了城市劳动者、迁移城市劳动者、未迁移农村劳动者和迁移农村劳动者进入垄断行业的可能性依次降低的“梯度”现象[7]。
（二）劳动力市场分割对新农村建设及农民发展的影响
1、城乡劳动力市场的制度性分割导致农民人力资本提升受阻。从表面看，农村劳动力不能有效地向城市转移除了户籍等相关制度的限制外，主要是与农村劳动力的低素质相关，即城市就业市场的技能和文化水平有较高的要求，而农村劳动者普遍素质偏低。但是，事实上，正是因为劳动力市场的分割，造成和加剧了农民的低素质。因为人力资本投资的内容十分广泛，除教育、保健外，流动也是对人力资本的投资，而且后者的支出在短期内对提高劳动力的竞争力十分有效。②
2、 劳动力市场的制度性分割制约了农民收入增长，扩大了城乡收入差距。主要表现在: 一是农民收入持续低速增长。从1997 年到2005年，全国农民人均纯收入的增幅已连续9年没有一年超过5 % ，年均增长4 % ，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半[8]。二是与城镇居民的收入差距在继续扩大。1997 年农民的人均纯收入为2090 元, 城镇居民的人均可支配收入为5160 元, 两者的收入差距为1∶2.147；2003 年农民的人均收入为2622 元， 城镇居民为8500 元，差距已扩大为1：3.124；2004年两者的收入差距为1：3.21；2005年收入差距进一步扩大到历史最高水平，为1：3.22【9】。在国家不断出台各种措施增加农民收入的情况下, 农民增收却步履艰难，一个重要的原因是非农就业制度障碍限制了农民增收。
3、劳动力市场的制度性分割造成了已经进入城市就业的农村居民收入的错误配置。由于上面提到的原因, 已在城市就业的农民工, 因为无法或滞后了其连带人口向城市的转移, 转而将收入的大部分寄回农村, 使消费资金从城市转移到了农村。如果将农村非农就业人口与其连带人口比率定为1 : 1 , 2005年中国城市化水平为43% , 按照2005年中国人口统计数字13.075 亿计算, 则中国的城市人口可进一步扩增6716万人。这部分人口应该是已经进入城市从事第二、第三产业的农村就业人口和连带人口。如果他们将月收入的200 元～500 元寄到农村, 则每年将有134亿元～335.8 亿元的消费资金从城市转移到了农村。这部分消费资金以不同形态在农村形成住房、生产和生活上的消费, 他们在农村建设的房产是城市化发展过程中资源的浪费[10] 。这部分人口与消费资金如果留在城市, 对缓解农村人地紧张状况与生态环境的压力, 增加城市消费需求有着不可替代的重要意义。
三、教育制度约束
教育是人力资本投资的主要渠道，是提高劳动者素质和就业竞争力的有效手段。长期以来，我国农村教育制度落后，城乡教育制度不公平，形成了农民受教育程度低→流动性差→收入低→受教育程度低的恶性循环。
(一)我国农村教育制度的主要缺陷
长期以来，农村教育累积了一系列严重的问题。但最突出表现在两个方面。
1、教育资源在农村与城市的配置严重失衡。农村学校的各种教育设施，无论从数量上还是质量上都普遍不如城市, 师资水平与城市的差距更大。导致同样接受9 年义务教育, 农村孩子和城市孩子的文化素质存在很大差距。基于不平等的基础教育, 农村孩子和城市孩子接受高等教育的机会也存在明显的不平等: 首先，由于起点不平等, 平等的进入规则也会导致事实上的不平等。高考的录取分数线是城乡统一的, 但农村孩子要获得和城市孩子同样进入大学的权利，需要付出多倍的努力。因此, 在竞争加剧的情况下, 大大减少了农村学生进入高等学府的机会。上世纪90年代初至今，城镇和农村同年进入大学就读学生数比不断提高，从1992年的2.68提高到2002年的8.01[11]。因此，当教育随着经济的增长而扩张时，高等教育资源分配的不公也在一道扩张。这意味着，在经济和社会的不平等急剧扩大的过程中，教育并没有发挥缩小这种不平等的作用，反而因教育资源分享的不公平而成为整个社会经济不均衡的重要因素。其次, 城乡居民收入水平存在很大差异, 但高等学校的收费标准却没有城乡差别。对于农村家庭来说, 供孩子读大学就要承受比城市家庭多得多的负担。这也是农村家庭放弃供孩子上学的重要原因之一。此外,教育是一种公共产品，应当由政府提供。但我国农村义务教育的投入构成中，只有8%由中央财政支出，另外92%则由各级地方财政支出，其中大部分由县级以下财政支出。实际上，多年来基本上是政府一半，农民一半[12]。不仅城乡义务教育资源配置严重失衡，职业教育资源也主要投向城市。2004 年在我国农村劳动力中，接受过培训的只占10%，具有专业技术职称的人数仅占农村劳动力的4.6%， 绝大部分农民终身没有接受过职业培训, 也没有参加过其他任何培训活动[13]。
2、农村教育供求结构严重失衡。 农村教育不能适应农村经济社会发展需要越来越成为农村教育的突出问题。首先，教育内容不适应。长期以来，不仅城市学校没有关于农业的知识，县以下普通中学没有与农村经济发展相关的课程，职业中学也没有突出“现代农业职业技术”的特点,学生的农业技术和技能匮乏。其次，教育目标单一。没有把培养农村经济社会发展的主体作为目标，考上大学，离开农村几乎是唯一的目标。第三，大专院校农业教育专业萎缩。由于城乡工作生活的巨大差距, 报考农业经济专业的学生越来越少，学校招生人数也越来越少，这样随着大学扩招和其他专业的不断膨胀，农业经济专业却不断萎缩，社会人力资本投资难以形成对农村社会经济发展的支持。
（二）农村教育制度落后是“三农”问题的主要根源
1、农村教育制度落后，导致农民人力资本匮乏、物质资本匮乏和社会资本匮乏，使得农民处于社会的边缘位置，求职难、发展难，生活水平难以提高。
2、农村教育制度落后 ,在教育产业化背景下，导致下一代难以接受较高水平的教育，陷入贫困、低人力资本和低社会资本的陷阱之中难以自拔。
3、农村教育制度落后，导致现代农业发展缓慢，正如舒尔茨在《改造传统农业》中的著名观点：“一个受传统农业约束的人，不论土地多么肥沃，也不能生产出很多粮食，节俭和勤劳并不足于克服这种农业的落后性”。“发展，特别是农村、农业的发展，不仅需要实物资本的投入更需要在农民的教育、培训和医疗等方面的投入”[14]。
４、农村教育制度落后，使农民难以摆脱保守、狭隘、迷信、较强的宗族意识和观念，乡风文明进程缓慢。
注释：
①纳克斯在《发展中国家的资本形成问题》一书中认为，资本缺乏造成低水平的供给和低水平的需求，低水平的供给和低水平的需求使发展中国家陷入贫困的恶性循环之中难于自拔。用这个理论解释目前中国农民的贫困比较有说服力。
②浙江许多“草根民营企业家”所受正规教育很低，但外出打工积累的经验和技能使其在改革开放初期成为当地经济发展的能人和带头人，以及在后来的干中学中成长为优秀的企业家。
参考文献：
[1]《中华人民共和国宪法》（2004年修订）
[2]《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）
[3]国土资源部：〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉
[4]见九三学社中央提案（全国政协十届二次会议提案第0001号）：尽快解决失地农民生活保障问题。人民网
[5] 刘林平 万向东 张永宏 制度短缺与劳工短缺 ---“民工荒”问题研究 [J]社会主义经济理论与实践 2006.12
[6] [7]张展新.劳动力市场的产业分割与劳动人口流动[J]中国人口科学，2004.2
[8][9]李实.中国城乡收入差距调查[J]乡镇论坛，2004.8
[10]张宏宇.就业结构调整与中国农村劳动力的充分就业[J ] 中国改革论坛，2003.6
[11] 管淑侠.以制度创新促进农村人力资源能力提升[J]，中共福建省委党校学报2007.4
[12]王旭宽 谢华忠 发展农村教育 关键是加大投入[N]，学习时报，2002.1.1
[13] 张亚 郑予捷 刘青 城乡劳动力市场一体化研究[M]农村经济2006.9
［14］舒尔茨著，梁小民译.改造传统农业[M]，北京：商务印书馆，1999,第24页
