民主法治视野下我国农村社会管理机制创新研究 ——以浙江省枫桥镇的实践为例
尹 华 广
【内容提要】：民主法治的社会管理机制创新，体现了农民的主体意识，反映了农民要求民主法治的诉求，代表了农村乃至整个中国社会管理创新的发展方向。以民主法治为视角，枫桥镇的农村社会管理机制创新内容主要包括探索“三上三下”民主决策机制、制定村规民约、构建大调解体系、开展社区矫正工作、利用网络，提高社会管理法治化水平等方面。它对全国的启示是：推进农村社会管理机制创新，必须坚持农民的主体地位，必须创新基层民主权利行使方式，必须坚持专群结合，必须针对重点人群加强治理，必须依靠科技做支撑。
【关键词】：民主法治 农村 社会管理机制 创新 枫桥镇
一、引言
2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。 2009年底，社会管理创新成为全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。2011年3月5日，温家宝在向十一届全国人大四次会议作的《政府工作报告》中表示要：“强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局。”
目前，社会管理创新已成为各级党委政府面临的重要任务，也成为理论界研究的热点问题。在社会管理的实践中，基层是重点，也是难点，社会管理创新必然以基层为重心。基层社会管理创新需要对许多方面进行研究，机制创新的研究是其中最为重要的方面之一。基于此，本文从民主法治的视角，对“枫桥经验”的发源地——浙江省诸暨市枫桥镇在社会管理机制创新的实践进行调研，以探讨其对我国农村社会管理机制创新的借鉴意义。
二、民主法治与社会管理机制创新：概念与联系
何谓社会管理机制？民主法治与社会管理机制的关系如何？这是本文进行探讨前必须先行界定的前提性问题。
（一）社会管理机制创新的概念
理解社会管理机制创新前，应先了解什么是社会管理，什么是社会管理创新。社会管理有广、狭两义。从狭义上说，“是指国家通过制定一系列的社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维打‘社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。”[1]（P103）从广义上说，“是指政府及社会组织对各类社会公共事务所实施的管理活动，管理的主体不仅包括政府，也包括具有一定公共管理职能的社会组织；管理的方式不仅包括传统的行政管理手段，也包括行政给付、行政合同、行政指导等新型管理方式。”[2]（P5-6）本文从广义的角度使用社会管理这个概念。所谓社会管理创新，“是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。”[2]（P6）而社会管理机制创新是社会管理创新的重要组成部分，是指在现有社会资源和管理经验的基础上，引入或创造新的社会管理机制，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而构建另一新和更高层次的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。所以它既是社会管理创新的一种方法与手段，又是社会管理创新的目的与结果。
（二）民主法治与社会管理机制创新的联系
党的十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：必须坚持民主法治。加强社会主义民主政治建设，发展社会主义民主，实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，树立社会主义法治理念，增强全社会法律意识，推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化，逐步形成社会公平保障体系，促进社会公平正义。民主法治与社会管理机制创新主要存在下列两方面的联系：第一，民主法治是社会管理机制创新的重要指导思想。民主法治是现代社会发展的共同理念与要求，是我国构建社会主义和谐社会的指导原则，作为构建和谐社会重要组成部分的社会建设，其社会管理机制创新理所当然也应以民主法治为指导思想。第二，社会管理机制创新是民主法治理念与思想的具体落实。民主法治作为一种抽象的理念与思想，它只有通过社会管理机制创新等具体实践才能得到落实。
三、民主法治视野下的枫桥镇管理机制创新的做法：“枫桥经验”的创新
枫桥镇是“枫桥经验”的发源地，它把握时代的脉搏，先后创造了改造“四类分子”的经验、就地改造流窜犯”、帮教失足青少年和一般违法人员的经验、为“四类分子”评审摘帽的经验、社会治安综合治理的经验、维护社会和谐稳定的经验。2010年作为首批全国社会管理创新综合试点单位的诸暨市确定枫桥镇为该市社会管理创新的四个试点单位之一。自开展试点工作以来，枫桥镇以实现“确保社会和谐稳定”与“激发社会创造活力”双赢为目标，以努力构建规范和谐的社区管理体系为基础，根据“攻坚重点、兼顾一般”的原则，确定“五大重点推进项目、六大综合提升项目”作为社会管理创新的内容。基于本文的旨趣，仅就其与民主法治相关的社会管理机制创新的做法介绍如下：
（一）以“三上三下”民主决策机制，推行群众当家民主治村
枫桥镇枫源村于2008年5月开始运用“枫桥经验”探索实践“三上三下”民主决策机制，取得初步经验后逐步在枫桥镇28个行政村推广实施，2009年10月开始，又在诸暨全市得以推广实施。“三上三下”的具体做法是按照重大村务决策坚持先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则实施：①“一上一下”征集议题。根据上级党委政府的工作部署、本村工作实际，村两委会考虑拟决策事项，上门入户广泛征求村民意见。②“二上二下”酝酿论证。村两委会分析汇总意见建议，提出建议方案，提交党员议事会、民主恳谈会(听证会)及专业部门，对方案事项的必要性、可行性进行深入讨论、科学论证，进一步形成共识，完善方案。③“三上三下”审议决定。村两委会讨论确定方案，提交党员会议审议通过，经村民代表会议表决通过后组织实施。
为保障“三上三下”民主决策机制实施，枫源村制定完善了《村两委会联席会议制度》、《党员议事会制度》、《民主恳谈会（听证会）制度》、《村民代表会议制度》。“三上三下”民主决策机制的建立和配套制度的制定实施，有效增强了村民的主人翁意识，有利于营造村民有参与欲望、有参与机会的良好的决策氛围。村民代表、党员和村干部变得更加注意收集群众的意见、建议，倾听群众呼声；代表会议决定的事，村民代表、党员能够主动做好宣传思想工作，变“给我说法”为“我来解释”；在起好“上情下达、下情上报”作用的同时，实现了党群、干群意愿对接，激发了广大村干部和村民群众干事创业的强烈愿望和内在潜能，形成了心齐、气顺、干劲足的良好局面，提高了决策的民主性和科学性，保障了决策的可行性，促进了枫源村的稳定、发展与和谐。
（二）以村规民约为载体，探索建立新型农村自治体系
针对当前因缺乏政策法规依据和行事规范而产生的民间矛盾纠纷，枫桥镇选择陈家村试点，与中南财经政法大学联合开展了枫桥经验与社会主义法治型新农村建设项目研究。重点建立《村民自治章程》，修订新型村规民约，在村级政治事务、经济事务、利益分配、公共事业等方面建立一整套符合政策法律的规章体系，在全镇推广，初步形成了村民依法民主自治的良好局面。
附： 浙江省诸暨市枫桥镇
陈家村村规民约
目 次
一、陈家村村民自治章程（1）
一、政治事务
二、陈家村村民会议及村民委员会组织章程（5）
三、陈家村村籍管理规约（9）
四、陈家村村务公开规约（11）
二、经济事务
五、陈家村土地及建房管理规约（14）
六、陈家村财务管理规约（16）
三、治安事务
七、陈家村治安与消防规约（22）
八、陈家村纠纷预防与调解公约（24）
九、陈家村外来建设者管理规约（26）
四、文明建设
十、陈家村计划生育规约（28）
十一、陈家村卫生与环保公约（32）
十二、陈家村婚丧喜庆事务公约（34）
十三、陈家村家庭关系公约（36）
十四、陈家村公益与慈善事业管理规约（38）
（三）建立“诉调对接”、“公调对接”和“检调对接”，构建大调解体系
近年来，枫桥镇探索了“诉调对接”、“公调对接”的工作机制，逐步构建起大调解体系。2010年7月，诸暨市人民检察院枫桥检察室挂牌成立，这标志着大调解体系的进一步完善。枫桥检察室已聘任枫桥镇11个行政村的村务监督委员会主任为检察联络员，并制定了《基层检察室检察联络员工作实施办法（试行）》，对检察联络员的聘任方法、任职条件、工作职责、法律培训等进行了详细的规定。截止2011年4月初，检察联络员已初步发挥作用，协助检察室进行社会调查4次，刑事和解3次，下访、巡访6次，调解、化解社会矛盾27次，协助检察室对社区矫正人员和被不起诉人开展帮教7次，规劝通缉在逃犯投案自首1人。
其中，“诉调对接”由诸暨市人民法院枫桥人民法庭首创，该庭对前来诉讼的当事人，以调解劝导书的形式告知其诉讼可能带来的不利后果，告知其通过人民调解解决问题的好处与法律依据，劝解其先到人民调解委员会进行调解，调解不成再行诉讼，法庭会快速立案受理。
附： 诸暨市人民法院枫桥人民法庭调解劝导书
你向人民法院提起诉讼虽然是解决纠纷的最终手段，但并不是解决纠纷的最优选择。因为诉讼会吞噬你的时间、金钱、安逸和朋友，况且打官司也不定就会赢，证据是人民法院判决案件的依据。如果你缺乏证据，会酿成“有理也会输官司”的结果；如果官司输了，你将要承担诉讼的全部后果，有的官司会造成世代结怨的结局，同时，如果对方没有财产或没有足够的财产可供执行，会出现“赢了官司输了钱”的现象。在此，枫桥人民法庭真诚地提醒你慎用诉权。解决纠纷的手段、方式是多样的，通过友好协商、调解或和解即人民调解方式具有简便、快捷、不收费和有利于和平相处，及时化解矛盾的特点，且经人民调解委员会调解所答成的具有债权内容的调解协议具有民事合同性质，对协议双方具有约束力。一方届时不履行调解协议，另一方可直接就调解协议的履行向人民法院提起诉讼。经过公证并且赋予强制执行力的调解协议，债权人可以直接向人民法院申请强制执行。据此，枫桥人民法庭真诚地劝导你请首先选择人民调解方式解决纠纷。你持本庭出具的纠纷联系跟踪单，人民调解委员会将凭该联系跟踪单优先受理和处理。如经人民调解委员会调解未成，你仍可持该纠纷劝导手册向本庭起诉，本庭将依法予以快速立案受理。
劝导员
（四）率先开展社区矫正工作，对矫正对象实行“5+1”监管模式
2004年，枫桥镇成为浙江省第一个农村社区矫正试点单位。在深化“三帮三延伸”帮教工作机制的基础上，创新实行“5+1”监管模式，每名矫正对象，由镇司法员、驻村干部、社区民警、村干部、矫正对象亲属五方面力量结对监管帮教，形成了“清”、“明”、“勤”、“深”、“细”的“五字”工作法。即底子清、记载明、访问勤、谈得深、考核细，切实提高了教育改造质量。做到帮矫与帮扶相结合，做好交（交朋友）、谈（谈心）、找（找病症）、矫（矫正措施）“四步曲”，尽快让他们融入正常的社会生活。
（五）利用网络，提高社会管理法治化水平
利用网络，提高社会管理法治化水平，这是枫桥镇社会管理机制创新的又一重要体现。其具体表现在：
1、开展网格化法制宣传工作。深化法制宣传教育，深入推进“法律六进”活动，建立法制宣传网格化教育模式。形成镇、部门（站所）、村企（社区）、村民（职工）“四级网格”，宣传工作具体责任到人、管理到格、落实到户，推动活动向科学化、精细化和长效化发展。
2、加强法律援助网络建设。完善镇法律援助工作站，在各村（社区）建立联络站，指定联络员，作为村民、居民寻求法律援助的引路人和宣传员，畅通法律援助渠道。
3、深入开展“法律援助进农家”工作。党员干部运用远程教育网络平台，开展“远程法律援助进农家”活动，采用一对一或多对一互动式、“面对面”的形式，使广大群众能足不出村解决各类法律问题，化解社会矛盾，维护农村稳定，创建和谐法制新农村。
四、枫桥镇的做法对农村社会管理机制创新的启示：以民主法治为视角
社会管理机制制度创新，是社会管理创新的根本所在，是各类创新的支撑和保障。[1]（P105）农村社会管理创新当然也不例外，必须高度重视农村社会管理机制的创新。从民主法治的视角分析，枫桥镇的做法对全国农村社会管理机制创新有着深刻的启示。
（一）推进农村社会管理机制创新，必须坚持农民的主体地位
无论从民主的角度来看、还是从法治的角度来看，推进农村社会管理机制创新都必须坚持农民的主体地位。枫桥镇枫源村的“三上三下”民主决策机制、陈家村的“村规民约”都充分体现了这一点。坚持农民的主体地位，是实现农村自主发展和农村基层民主政治、农村基层法治建设的最基本的要求。它既是村民自治的体现，也是党的群众路线的体现。坚持农民的主体地位，要相信农民、依靠农民，尊重农民的聪明才智，尊重他们是推动农村历史前进动力的作用，要充分发挥他们的自主作用与能动作用。当然，推进农村社会管理机制创新，坚持农民的主体地位，并不是要否定其他社会管理主体的存在，特别是基层党委和基层政府的主体地位。这在某种意义上，也表明了在农村社会管理机制创新中，要实现社会管理主体由一元向多元的转变。
（二）推进农村社会管理机制创新，必须创新基层民主权利行使方式
《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”这从立法的高度对村民委员会、村民的民主权利做出了明确的规定，但这些民主权利通过何种方式或程序得以实现或保障，法律并没有具体规定，也不可能具体规定。另外，但在农村现实生活中，还有许多法律无法具体规定的情形，如对乡、镇党委政府交办的任务，如何通过民主形式贯彻执行？对农村基层党组织、党员的民主权利如何保障、行使？这就需要在不违背法律规定的前提下，大胆创新。枫桥镇的“三上三下”民主决策机制正是这种大胆创新的表现。它具有如下的优点：首先，既能调动广大村民参入村务民主管理的积极性，又能增强基层干部管理公共事务的责任性与廉洁性，还能密切党群、干群关系。其次，它也能更好地贯彻落实村民自治制度，有利于改变实践中普遍存在的将村民委员会视为其下级组织，任意干预村民自治权行使的现象。最后，它还体现了在农村社会管理中，从重管控向重协商、重服务方向的转化的趋势与要求。
（三）推进农村社会管理机制创新，必须坚持专群结合
在社会管理机制创新中，首先，应该发挥专门职能机关的作用。在农村社会管理中，这些专门职能机关包括乡镇党委、政府、公安派出所、法庭、工商所、税务所、土地管理所等部门。这些职能部门必须在自己的职权范围内积极履行职责、各司其职、密切配合，齐抓共管。其次，应该发挥群众的作用。专门职能机关的力量是有限的，而人民群众的力量是无限的，人民群众的智慧是无穷的。最后，应将专门职能机关的作用与人民群众的作用结合起来，如枫桥镇的“诉调对接”、“公调对接”、“检调对接”的工作机制。这样，既能弥补专门职能机关在社会管理中资源有限的缺陷，又能发挥群众的聪明才智，培养和培育优秀的社会组织和专业人才，合法及时解决相关社会问题。
（四）推进农村社会管理机制创新，必须针对重点人群加强治理
在社会转型期乃至社会通常发展期，影响社会管理的主要因素在重点人群，农村也不例外。因此，推进农村社会管理机制创新，必须针对重点人群加强治理。对重点人群的治理，首先，要坚持法律方法与非法律方法相结合。对重点人群的问题，如归正人员问题的解决，应以法律方法为原则，以非法律方法为补充。法律方法是硬性的方法，这是对重点人群的普遍适用的方法，也是社会管理的基本要求；非法律的方法，则可以是硬性方法，也可以是软性方法，体现了对重点人群治理的灵活性。其次，要坚持思想教育与解决实际问题相结合。对重点人群，必须先解决思想上的问题，思想通了，行动上才不会犯错。但只是思想通了，有时并不能解决实际问题，如刑满释放犯改造好了，思想通了，决定重新做人了，但回到社会后，找不到工作，家人、社会还歧视他，这时他重新犯错误的可能性就大了。所以，解决实际问题，也是加强对重点人群治理的一个重要方法。只有将两者很好地结合起来，才会有好的治理效果。
（五）推进农村社会管理机制创新，必须依靠科技做支撑
随着现代科学技术的发展与农民生活水平的提高，电话、手机、电视等在农村已全面普及，电脑也在普及过程中。这既给农村社会管理带来了很多的难题，也提供了难得的机遇。从民主法治的视角看，推进农村社会管理机制创新，必须依靠科技做支撑，以网络上的虚拟社会为例，主要做好以下的工作：要认真研究和充分利用法律手段，依法保证互联网健康有序发展。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要高度重视和评估舆情影响，主动回应社会关切，有效地制定互联网管理建设政策，正确引导网上舆论，维护网上秩序，营造有利于社会稳定的舆论环境。[1]（P107）要把虚拟社会和现实社会作为一个整体来把握，按照“积极引导、依法管理、整体管控、确保安全”的原则，健全网络管理法律法规，建立网上动态管理机制，加强对网络的实时动态管控，严厉打击网络违法犯罪行为。促进建立网络媒体自律公约，推动网站自我约束、自我管理。[3]（P11）
五、结语
枫桥镇是“枫桥经验”的诞生地，是新时期“枫桥经验”创新的发源地，创新农村社会管理机制，是枫桥镇一直以来都在进行的工作。所谓的农村社会管理机制创新不是为创新而创新，而是实践工作的真切需要，有些机制创新甚至是形势倒逼出来的。民主法治只涉及枫桥镇农村社会管理机制创新的一部分，但这种机制创新与传统机制创新不同，它体现了农民的主体意识，反映了农民要求民主法治的诉求，代表了农村乃至整个中国社会管理创新的发展方向，因而具有重要的理论意义与实践意义，值得总结与借鉴。当然，枫桥镇农村社会管理机制创新的实践只是许多种可能的做法之一，以此为借鉴，全国农村可根据本地实际情况，进行更多的社会管理机制创新。
参考文献：
[1] 杨建顺：行政法视野中的社会管理创新，《中国人民大学学报》，2011年第1期。
[2] 应松年：社会管理创新引论，《法学论坛》，2010年第6期。
[3] 马凯：努力加强和创新社会管理，《求是杂志》，2010年第20期。
