内容提要：农村土地纠纷是关系农民切身利益的一个重要问题，也是影响农村社会稳定的一个重要因素。本文结合当前农村工作实际特别是城郊农村土地纠纷的特点，研究分析了农村土地权属争议的成因，并提出了一些建议和对策，以期为这些问题的解决提供参考。

      关 键 词：农村 土地权属争议  特点  成因  对策

 

      近年来，随着经济社会的发展和城市化进程的快速推进，农村经济社会面貌发生了巨大的变化，同时也带来了一系列的问题和矛盾，影响了农村社会的稳定，这其中土地纠纷问题变得日益突出，成为农村社会矛盾的焦点和诱发不稳定因素的导火索。如何妥善解决好这一问题，维护农民的土地权益，确保农村社会稳定，成为摆在农经、土地、信访部门面前的一个重要课题。为此，我们对农村特别是城郊农村土地纠纷的特点和成因进行了专题调研，并提出了一些建议和对策。

      一、农村土地纠纷的主要特点

      农村土地纠纷的实质是土地权属的争议，即两个以上单位或个人同时对未经确权的同一块土地各据理由主张权属，从而产生的土地权属矛盾。目前，农村土地纠纷主要有以下几个特点：

      1、广泛性。过去的农村土地纠纷多发生在集体经济组织内部，而随着工业化、城市化的迅猛发展，特别是城市的扩张对土地的需求愈来愈大，农民与乡（镇）之间、农民与土地使用单位之间、农民与开发商之间的矛盾和冲突使纠纷的范围更加广泛。同时，这种纠纷范围的扩大，也导致利益诉求主体由集体经济组织成员延伸到集体经济组织以外人员，如婚出人员、外出务工人员、农转非人员等，其表现的纠纷形式也更加多样。农村土地纠纷范围和主体的广泛性又产生了不同的处理机制，以平等主体间权利义务冲突为主，属于民事法律范畴；涉及当地政府侵犯农民土地承包权以及政府部门作出错误的行政行为引发的纠纷，则属于行政法律范畴；当土地纠纷诱发群体性事件或有涉黑势力介入时，又需要用刑事法律进行调整。

      2、群体性。近年来，因乡(镇)侵犯农民承包经营权、村委会违背民意暗中向外发包土地、土地征用过程中强征强拆、土地补偿款不到位等问题而引发的群体性上访事件层出不穷。在上访过程中，由于农民对土地利益的诉求非常强烈，加之农民法制观念比较淡薄，极易受人蛊惑而采取过激行为，造成严重后果，给整个社会稳定带来一系列的负面影响。

      3、复杂性。上个世纪八十年代以来，我国逐步建立健全了家庭联产承包责任制，并先后实行了一轮土地承包、二轮土地承包，从中央到地方也先后出台了法律、法规和政策，用于规范土地承包关系。实践中，我们在处理此类承包地纠纷时，比较容易有据可查，农民也愿意接受处理结果。但是，建国以来农村土地所有权演变的复杂性也造成一部分难以处理的土地纠纷处理问题。如从上个世纪五十年代后期遗留下来的自留地、自留山、猪饲料地等问题，我们处理的依据仍然是1961年开始实施的《农村人民公社工作六十条》，而在这之后的国家法律、法规中都没有对该类土地权属关系的调整进行明确，产生了一些土地权属争议隐患，也给基层处理土地纠纷带来了不确定性。

      4、长久性。一方面，农村土地权属争议需要进行调查取证，有些问题年代久远，时间跨度长，土地所有权演变复杂，加之农村档案资料管理混乱，难以取得原始凭证，给处理工作带来很大困难。另一方面，在处理土地纠纷时，政府部门没有强制手段，对于争议双方接受的调解处理结果，往往由于一方反悔而无法实现，而经过法院判决的土地纠纷案件，又由于执行困难，使得问题一拖再拖，经年得不到解决。

      二、农村土地纠纷的成因分析

      农村土地纠纷的原因涉及方方面面，概括起来主要有以下几点：

      1、土地增值引发农民土地权属争议增多。应该说，从改革开放以来到本世纪初期，农民承担的农业税费、农产品定购、乡统筹、村提留等负担较重，种地成本加大，挫伤了农民种地积极性。在这种情况下，一部分人不愿意种地，其土地交由他人耕种或干脆抛荒。近年来，由于国家减免农业税并对种粮农民进行补贴，加上土地流转带来的租金收益，特别是城市建设的征地补偿使土地增值，过去不愿意种地的农民又开始对以前抛荒、转手的土地进行索要。

      2、法律和政策体系不完备。《农村土地承包法》以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》出台以后，扩大了农民的土地处分权，土地承包最低30年不变，但是近年来国家农业政策也发生了重大变化，而相关法律法规没有进行及时调整，使得法律与农业政策、农村工作实际情况发生了冲突。同时，除农村承包地以外的土地纠纷也时有发生，国家在自留地、自留山、饲料地等问题上的法律、法规和政策的缺失导致土地权属争议长期得不到解决。

      3、政府及其部门监管不到位。政策不落实是引起土地纠纷的一个重要原因，特别是在土地二轮承包期间，一些乡（镇）没有坚持“增人不增地、减人不减地”的原则，对于一些村、组擅自违法调整土地没有及时纠正，导致了以后的土地纠纷隐患。在日常管理工作中，有些政府部门缺乏行之有效的手段和措施，一些基础工作如土地利用现状调查、土地确权发证等基础工作没有完善，当出现土地纠纷时，由于牵扯某些单位或企业的利益而不能依法办事，在处理过程中也往往听信村干部的意见，而不做实际调查研究。

      4、农村基层组织管理不规范。近年来，我国农村基层组织的民主与法制建设取得了长足进步，但是农村基层组织自律不严、民主法制意识淡薄、损害群众利益的行为还经常发生。目前，大部分土地使用权流转、农地征用、农村集体经济收益分配等纠纷，均是由于村基层组织实施的重大决策没有按照村民委员会组织法的规定运作，没有召开村民大会或村民代表大会进行民主决议，损害了农民民主权利和财产权利而引起的。另外，部分村干部思想素质不高，办事不公道，在处理村民土地纠纷时无视国家法律，武断专行，以言代法，过分偏袒一方，由此引发群众上访。

      三、解决农村土地纠纷的建议和对策

      处理农村土地纠纷，必须以事实为依据，以法律为准绳，以协调保护各方的合法权益为出发点，按照“既尊重历史，又考虑现状”的原则，采取有效措施，依法加强对农村土地权属争议的处理。

      1、加强法制和政策宣传教育。加大对《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规和政策的宣传力度，提高基层干部法制观念，严格依法办事，充分尊重农民的意愿，切实维护农民的合法权益，不违背法规，不以权谋私。同时，提高农民的法律意识，教育农民学会依法行使自己的权利，自觉履行应尽的义务。

       2、完善多元化土地纠纷解决机制。一是拓宽纠纷解决渠道。解决土地纠纷矛盾，应当是诉讼、调解、仲裁等多管齐下。二是建立农村土地矛盾排查机制。政府相关部门要深入农村开展土地纠纷和不稳定因素的排查调处工作，做到土地问题“早发现、早处置”，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态。三是健全农村土地纠纷处理机制。各级党委、政府要充分认识解决农村土地纠纷的重要性和紧迫性，建立健全处理土地纠纷的调解、仲裁机构，组织专人、集中力量，主动深入农民中及时处理发生的土地纠纷，防止矛盾激化引起不良事端，要充分发挥基层调解组织的作用，使调解工作成为预防和解决土地纠纷的第一道防线。

      3、发挥农村基层组织作用。进一步加强农村基层组织建设，增强其权威性和凝聚力，使其在管理农村各项事务特别是处理土地纠纷问题中发挥更大的作用。农村所有经济活动，特别是涉及农民利益的土地承包、土地流转等，凡是能够用合同管理的，都应依法纳入合同管理。农村基层组织和乡镇政府要统一协调耕地转包合同的订立、修订、履行，统一提供土地流转合同样本，引导和规范土地的依法、有序、合理流转，还可以开设“农村土地流转服务中心”，开展土地流转中介服务，协调和服务村民之间的耕地流转活动。

      4、进一步做好土地确权工作。认真做好农村和国有土地登记发证以及证书年检工作，划清国有土地与集体土地的权属界线，防止国有单位与集体经济组织之间的土地权属纠纷。村民委员会应依照《土地承包法》规定，将荒地、坡地等无人管理的地列入集体土地，禁止农民非法据为已有，也可通过公开招标等方式，使这些无人管理的土地尽其所用，通过合法程序转让其使用权。

      5、建立健全农村社会保障体系。当前有相当一部分农民把土地当作是养老、防老最主要的依托，即使丧失劳动能力或有其他就业渠道，仍然不愿放弃土地承包权。因此，建立健全农村医疗保障体系、最低生活保障体系、养老保障体系等各种农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，也是减少土地纠纷、化解土地矛盾的一个有效途径。

学员处（撰稿人：军队转业干部培训班  林东良）