内容摘要：“枫桥经验”是中国基层社会治理的成功经验，其核心是矛盾不上交。在处理社会矛盾的过程中，如何规范政府管理和村民自治，提升政府依法治理水平和基层依法自治水平，是新时期“枫桥经验”的重要发展方向。乡镇政府作为我国最基层的一级政府，本身行政权有限，在发挥指导村民自治的过程中“越位”和 “缺位”并存。村民委员会等基层组织，作为我国基层自治的主要载体，在村庄建设过程中发挥着重大作用，但其自身的自治权面临着权责不清的困境和“行政化”趋向。如何有效厘清乡镇政府行政权与村委会等基层自治组织自治权的关系，是新的历史时期乡村关系的核心问题。强化乡镇党委、政府对于村民自治的指导能力，树立基层政府公信力，加强乡镇政府与村委会联动合作治理，以规范政府行政权、村委会自治权， 是进一步丰富和发展“枫桥经验”的必要之举。
关键词：枫桥经验；政府管理；基层自治
改革开放以来，基层社会治理模式发生了重大变化，在农村基层社会实行国家政权与民间社会的分治。在原公社一级组织范围的政权基础上成立乡镇人民政府，作为基层政权组织。而在大队一级集体组织的基础上建立村民自治组织——村民委员会，实行村民自治；在生产队一级集体组织的基础上建立村民小组，实行村民自治。乡镇政权与村民自治组织的关系由直接的领导关系变成了指导关系，意味着国家权力要在基层社会中适度退出。“枫桥经验”则是依靠人民群众，成功开展村民自治的典范。“枫桥经验”的成就表明，我国村民具有民主自治的优良传统，富有民主自治的智慧。在新时期，枫桥人民群众通过民主管理村庄事务、预防纠纷、化解矛盾、自我服务、维护社会治安的方式创造了“矛盾少、治安好、发展快”的良好局面。这些经验丰富了中国基层社会治理的实践，为下一步乡村改革事业打下了良好基础。2014年，习近平总书记在学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上指出：“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。乡镇政府依法履职、村民依法自治水平的高低直接关系到中国基层治理体系和治理能力的现代化进程。
社会治理的重点和难点基本集中在基层，在目前复杂的社会格局之下，基层压力巨大。当前的社会治理的主要承担者是基层政府和群众自治组织。按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”原则，基层政府承担了社会治理的主要任务和责任。目前，基层街道、乡镇存在着“事务大量增加，责任不断加强”的客观压力。中国当前城镇的行政级别，大致可以分成五个层次：直辖市、副省级市、地级市、县级市、建制镇。现行体制最大的问题就是公共资源向上集中的态势非常明显，行政资源的分配与行政权力直接挂钩，行政等级越高，掌握和分配资源的权力越大。导致的结果就是，低等级城镇的公共服务水平明显不足。按照我国现行体制关于地方政府的权力配置看，县一级政府拥有完整的行政管理权限，但乡镇一级政府则主要是执行机构，本身决策权极为有限。
一、基层政府管理
1982年通过的新宪法重新确定了我国农村行政区划分为乡、民族乡或镇，恢复了乡镇人民代表大会和乡镇人民政府体制。根据新宪法的规定，中共中央和国务院于1983年10月发出了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》。该通知指出，当前农村改变政社合一体制的首要任务是把政社分开，建立乡政府；同时建立乡镇党委，并根据生产需要和群众意愿建立经济组织。1986年9月，中共中央、国务院专门发出了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，明确提出乡镇政权改革的具体任务和要求：实行党政分工，理顺党政关系；实行政企分开，促进农村经济发展；简政放权，转变和完善乡镇政府职能；搞好乡镇政府自身建设；努力提高乡镇干部素质，认真改进工作作风等。在这样的大背景下，乡镇体制在诸暨县也得到相应调整。诸暨县从1983年开始实施政社分开、建立乡镇人民政府，总共设立了89个乡镇。政社分开后，乡镇设立了乡政府和经济联合社；乡镇政府主要负责辖区的行政管理职能，经济联合社负责辖区内集体资产的管理。在整个1980年代、1990年代乡镇政权的重心工作是发展乡镇企业、做好计划生育工作，指导村民自治工作。
进入新世纪以来，随着农村综合改革的深化，乡镇基层政府职能在社会主义经济条件下得到了进一步规范和完善。在农村税费改革之后，乡镇政权的基本定位也逐渐明晰，即担负经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能，其最特别突出的职能就是抓好社会管理与公共服务。2006年前后，浙江省通过政策和法规基本明确了乡镇政权的8项职能。照此要求，乡镇政权的工作重点开始从过去的直接办企业、抓生产经营等具体事务，转移到加强规划政策引导、提供公共服务、营造发展环境和维护社会稳定上来了。随着职能的明确，浙江的乡镇政权内设机构开始进行全面调整，主要是按照职能归口设置综合性办公室。当时规定，一般乡镇综合性办公室设置不得超过五个，主要是党政办、经济发展办、社会事务办、村镇建设办、综治办等。综合性办公室一般不作为乡镇一级的中间层次，其负责人可以由乡镇分管领导兼任，并根据职能设置若干职位。对于承担社会公益事业的乡镇事业单位，则按照其承担的职能进行分类改革，将各事业单位的行政审批监督职能回归行政机关，将农机推广服务、动植物防疫、计划生育服务、社会保障服务、文化体育服务、社区卫生服务、村镇建设服务、环境保护服务、村级会计代理等社会公益性服务职能进行整合，强化服务职能，在各综合办公室的同意领导下行使；将其他经营性事业单位从行政系列剥离出来推向市场；乡镇不再设立自收自支事业单位；乡镇公益性事业单位可以称作中心，其设置与乡镇党政机构的设置统筹考虑。每个乡镇可以设立三个中心，如便民服务中心、驻村指导中心、综治工作中心等。随着乡镇政府管理职能的明确和内设机构的优化，为政府管理的透明化和高效能打下了坚实的基础。
近年来，随着“有限政府、服务政府、法治政府”建设的进一步加快，政府管理的科学化提升的越来越快。特别是2015年在全国开始推进的地方政府权力清单改革以来，地方政府的权力越来越透明化，意味着政府的自我革新能力在不断提升，对基层政府管理而言是重大标志着性事件。2015年3月，中办和国办联合发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求各级政府分门别类进行全面彻底梳理行政职权，逐项列明设定依据；对没有法定依据的行政职权，应及时取消；依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查；在审查过程中,要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见；公布权力清单；积极推进责任清单。权力清单改革的核心是 “清权、简权、限权、晒权”，首先是全面梳理现有行政职权，其实是大力清理调整行政职权，再次是优化权力运行流程。权力清单主要解决政府越位的问题，遵循“法无授权不可为”的原则，责任清单主要解决政府缺位的问题，遵循‘法定职责必须为’的原则。浙江省在2014率先完整晒出全省政府部门“权力清单”，成为首个在网上完整晒出省市县三级政府部门“权力清单”的省份。 随着“权力清单”改革的实施，服务型、法治型政府格局初步形成。作为浙江发达县市之一，诸暨市继续在权力清单改革上作出快速推进。诸暨市坚持“放管服”结合，进一步推进简政放权，深化权力清单和责任清单，在2015年实现了清单覆盖政府部门、政府派出机构和镇乡（街道）基础上，纵深推进清单扩面和完善工作。将镇乡街道、部门和政府派出机构年度重点工作纳入责任清单，进一步完善镇乡街道公共服务事项和事中事后监管制度。2016年诸暨市颁布了《诸暨市人民政府部门职责管理办法》、《诸暨市政府部门权力清单管理办法》两个重要文件，对清单实行动态调整，同步做好省市县三级行政处罚事项基本目录修订完善工作。同时推进浙江政务服务网建设各项工作，构建市镇村三级网上联动审批服务体系，建成诸暨市分厅，完成乡镇（街道）网上服务站建设并开展村级试点运行工作，实现行政审批（管理）事项一站式网上运行。乡镇街道权力清单主要明确了一下几个方面：即按照行政许可、行政给付、行政确认、行政征收、其他行政权力等类别厘清具体权力。
尽管乡镇改革取得了一系列进展，但是乡镇一级政府缺乏独立权力空间。在当前的发展驱动和财政体制下，为了谋求快速经济增长，乡镇政府呈现出了政府功能公司化趋势。在“属地管理”和“一票否决”机制下，乡镇政府呈现出了政府工作碎片化趋势。在各项短期创建目标和严格考核压力下，乡镇政府呈现出了政府行为运动化趋势。这些趋向表明，乡镇一级政府本身因为权力有限，加上日常事务的繁杂性，决定了乡镇自身改革空间局促的特征。公司化的功能取向，运动化的行为取向，碎片化的结构取向，使得基层政府陷入了封闭式的运行空间。因此，乡镇政府的改革和发展空间必将是与基层自治高度结合，才能有效发挥一级政府的政治功能和行政功能。
二、基层自治
村民委员会等基层自治组织是与广大人民群众距离最近、联系最密切、利益关联度最高的组织机构，其作出的每一项决定和推进的每一件事都与群众利益息息相关。纵观近十年以来诸暨基层自治工作，政府发挥了强大的指导和引导功能。在村级财务管理方面最大的进展就是全面推进“三资管理”，实现村集体经济的透明化和规范化。在村级事务建章立制方面，最大的进展就是全面推广以村民自治章程和村规民约为核心的自治规则体系，初步实现了村务管理的有据可依、章法清晰。在村级组织和干部权力约束方面，实施了村级小微权力清单改革，初步实现了村级权力约束性控制的目标。这些进展，既是乡镇政府管理精细化和规范化向基层自治组织衍生的表现，表明乡镇领导村庄能力的提升，也意味着村级自治权受到一定的制约和限制。
（一）“三资”管理
财务管理是村级基层社会管理的核心内容。村级财务管理制度的推行，实际上强化了乡镇政权对村自治事务的领导和监督，加强了财会人员独立履行职务以及村民监督村财务等环节。“三资”管理便是村级财务中的核心制度。农村集体“三资”，主要是指农村集体资金、资产和资源。改革开放以来，随着家庭联产承包经营制的全面推行，集体经济总体而言随着瓦解；尽管村级经联社组织在形式上还是得到较好的保存，但村庄集体经济存在“底数不清、去向不明”的状况。随着新农村建设的全面推进，如何管理好村庄的集体存量资金、资产资本，盘活其利用率变得极为紧迫。村庄的发展离不开集体经济的壮大，村务公开的深入离不开村庄账目的清晰化、透明化。为进一步提高农村基层民主决策、民主管理和民主监督水平，推进基层廉政建设，加大了对农村集体经济的管理体制改革。
2009年前后，诸暨围绕“组织网络化、操作程序化、监督多元化、运行阳光化、管理信息化、问责制度化”目标，努力构建农村集体“三资”管理体系。为了保证相关工作的顺利进行，诸暨市提出“权属不变”的工作方针，即农村集体三资的所有权、经营权、收益权、处置权不变，保障农村集体经济组织及其成员对三资的占有、经营、收益和分配。在具体操作过程中，主要秉持两个原则：第一，民主理财原则。落实农村集体三资管理、经营民主决策与公开制度，推进三资监督工作规范化，常态化，保障农村集体经济组织成员对三资的知情权、决策权、监督权。第二，社员收益原则。提升农村集体三资管理、经营水平，健全三资监管机制，确保三资安全，实现保值增值。通过建立农村三资管理工作体制，全面完成清产核资工作、严格财务管理、实施村经济合作社实行招投标制度，基本实现了村集体经济的透明化和规范化，实现了数字量化，为下一步村集体经济的发展和壮大奠定了坚实基础。但“村财乡管”的总体强化，在一定程度上束缚了村级财务的自主权，对村民自治权产生了事实上的限制。
（二）村民自治规则体系
“农村兴，则国家兴”，农村是我国社会治理的重点、难点，也是法治建设的薄弱点；建设现代化的新农村除了良好的基础设施之外，必须要有良好软环境予以配套发展，而良好的法治环境正是软环境建设的重中之重；村民自治章程、村规民约作为农村社会运行的主要规则，其质量的高低、执行的好坏直接关系到了农村法治建设的水平。2015年中央一号文件指出“农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设；同时要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来。”这是中央首次在一号文件中明确提出农村法治建设问题。村民自治章程、村规民约是《宪法》和《村民委员会组织法》明确赋予村民自治重要内容，其合法性不仅关系到村民切身利益，也是贯彻落实现行法律的重要表现。村民自治章程、村规民约的内容必须与国家现行的法律法规和党的方针政策相符合，比如不能违反计划生育和国土保护等基本国策，不能与“三改一拆”、“五水共治”、“六大整治”等党的政策相违背。此外，基于村级组织村自治组织没有行政执法权，涉及到剥夺人身自由、罚款的，必须及时废除；采用民法中相关损害赔偿的原则进行替代。因此，新时期的村民自治水平提升的一个重要方向就是制度化、法治化。2003年前后，诸暨广泛开展“民主法治村”建设工作；2006年开展“法治诸暨”建设工作，一些基本的法治精神已经深入到乡村的各个角落；2008年前后枫桥镇陈家村与中南财经政法大学合作进行《“枫桥经验”与法治型新农村建设》课题研究，根据陈家村的实际情况，制定了1个章程、14个规约组成的《陈家村村规民约》，取得了良好效果。
以往对于具体的乡村事务处理，主要是通过村两委会临时性的办法或细则来处理。因此，在办法、细则与规约总纲之间，在内容上常常不能协调。比如总纲明确规定要遵守国家的法律法规，而细则中农村出嫁妇女土地权益分配方案则与国家法律法规存在严重的背离。同时，从内容涵盖的角度看，许多村庄敏感的事务没有纳入村规民约的具体内容之中。比如，一些村庄中村民共有旧建筑改造问题、邻村冲突问题、公共卫生设施建设、生态环境保护、人文素养提升问题，在现阶段的村规民约中有所涉及但未深入。此外，前些年由于行政村合并后，部分大村包含多个自然村，在实际村庄建设过程中，出现了“大村难以领导小村，小村不关心大村、小村之间互不关心”的局面。大村统筹全村建设发展的能力在下降，小村自我建设的水平低下。这种“联邦制”状态下的村庄，小村的离心力很强；尽管形式上已经有统一全村的管理机构和财务体系，但实际工作中，小村依然沿着自我建设的逻辑进行日常管理。还有一些核心村组，依靠自身实力对于小型自然村的日常生产生活缺乏应有的投入和服务，也引起一些新的矛盾。另外，几乎所有的村规民约没有详细的执行机制，这也是一个规则体系中的显著缺陷。实际工作中，多数村规民约条款形式上以走过场为主，主要是应付上级检查之用，缺乏村民权益保障和权利平等的实质性内容和机制。其次，大多数村规民约制定程序存在一定瑕疵，多数村规民约由村党支部、村委会少数几个村庄政治精英制定，村民参与程度低，认同率不高；“贴在墙上”成为形式化标志。“徒法不足以自行”，任何法令或规则的效力关键看执行。“民有私约如律令”，村民自治章程、村规民约是全体村民共同意志的体现，是准法律，具备严肃的执行效力。村民自治章程、村规民约只有内化于心、外化于形，才能成为村民的生活习惯，才能成为乡村治理的主要依据。衡量乡村治理的效果，关键在于村民自治章程、村规民约是否得到有力的执行。村干部首先应当以身作则，成为遵守自治规则的楷模；广大村民更是要以主人翁的精神来看待这些自治规则，不能以“事不关己、高高挂起”的心态来看待这些规则；只有全民养成守法守约精神，法治社会才能真正建成。此外，乡镇人民政府在这一领域缺乏统一指导和规范。《村民委员会组织法》第20条以基本法律的形式规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，由此奠定了村规民约建设的法律基础。但是实际操作中，几乎大多数乡镇人民政府没有建立村规民约备案审查机制；导致村规民约的合法性审查环节严重缺失。政府管理与村民自治在该领域存在较大盲点，备案审查机制缺乏细化操作和实际运行。
近年来，诸暨正处于工业化、城市化、现代化发展的关键时期，城市建设取得了长足发展，但是广大农村腹地发展呈现出了多样化和复杂化趋势。部分农村基础设施建设、产业建设、软环境建设滞后，市域内部的不均衡性要求我们更加重视农村全面发展，特别是农村社会的治理问题和农村法治建设任务已迫在眉睫。2014年下半年，诸暨以乡村治理现代化为农村工作的重点突破口，在大唐镇、草塔镇、枫桥镇、江澡镇选取多个村庄进行试点，努力构建1（1套村民自治章程）+1（1套村规民约）+X（多个实施细则）的乡村自治规则体系。该套村民自治规则体系的设计核心理念是村民自治法治化、透明化，做到规则的公正化；该套体系的推广标志着诸暨乡村治理制度化水平得到很大提升，但纵向深入上还是需要进一步推进。
（三）村级权力清单
为进一步加强农村“小微权力”运行监督，深化农村基层党风廉政建设和民主法治建设，巩固和发展农村基层基础，2015年诸暨市制定了《诸暨市村级权力清单》，全面推行农村“小微权力”清单制度。该清单主要涉及村级重大决策事项、村级招投标管理事项、村务财务管理事项、党务管理事项、村级工作人员任用事项、村集体资产资源处置事项、村民宅基地申请事项、村级印章管理、户籍管理事项、殡葬管理、计划生育服务事项、村民救助救灾款申请事项和其他事项等13大类权力事项，并细化制作了财务开支、报账员现金支取、集体资产资源处置等30多项权力事项流程图，明确每项村级权力的名称、具体实施的责任主体、事项办理的步骤、权力运行的操作流程及运行过程的公开公示，建立权力事项明晰、运作流程规范、过程监管有力的权力运行体系。村级权力清单改革的实施，意味着从中央政府自上而下“权力清单”改革不仅贯穿到了各级政府，也延伸到了基层自治组织。政府管理在精细化的同时也深刻影响到了基层自治组织的具体自治行为。
纵观当前基层自治格局，可以发现自上而下的政府管理行为越来越精细化和具体化。由于政府本身的科层制特征，“命令—服从”型管理方式层层传导到自治组织，由此导致自治组织行政化倾向越来越严重。与此相对应的是，基层自治组织自身的能动性和群众的主体性反而降低，自治权限萎缩和自治能力降低的情况越来越严重。
三、政府管理与基层自治的发展方向
公社体制转变为乡镇体制后，乡镇政府的职能开始进一步明晰，公社时期“无所不包”的管控型管理体制开始松动。以往半军事化的公社、大队、生产队三级管理体制开始解体，乡镇政府更多的是通过行政村来实现对所辖区域的行政管理。1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。该法对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构、工作方式以及村民会议的权力和组织形式都作出了比较具体的规定。关于乡镇政府与村委会的关系，该法规定：乡镇政府和村委会是指导关系。该法的颁布意味着村民自治作为一种新型群众自治制度和直接民主制度得以用法律的形式予以确立。乡镇政权与村民自治组织的关系首次明确为“指导关系”，这表明中国基层社会的管理体制已经发生了重大的变化；村民不再是生产队“命令—服从”体制下的社员，而是具备可相当独立的经济地位和民主权利的自治主体。
（一）进一步明确基层政府指导权
新世纪以来，乡镇政府指导村民自治的方式也发生了重大变化，通过上下级党组织关系明确乡镇党委对村党组织的直接领导，通过行政指导、财政补助、规划引导等方式明确乡镇政府对村民自治组织的宏观指导。具体而言，乡镇党委通过党代会的方式加强了对辖区所有村级党支部的统一领导，各级村党支部也通过党代会参与到乡镇政权的重大决策中来。此外，乡镇人民代表大会中的大部分人大代表由辖区中的各个行政村村民选举产生，村级自治组织以及广大村民通过此种方式实现了基层政治参与，并通过选举乡镇政府负责人、表决相关重大决策的方式实现了村民自治组织及村民对基层政权的影响，强化了两者之间的互动。近年来，随着乡镇财政的形势好转，乡镇通过提供财政补助等方式支持村庄建设的力度越来越大，使得基层政权的宏观指导能力得到了显著提升。村民自治水平越高，乡村关系越好，村从乡镇得到的财政补助力度则越大；在这种形势下，乡镇指导村庄自治的能力在显著提升，村级自治组织也更愿意接受乡镇的指导。村庄公共事务的主要权开始回归到村级自治组织手中。以往乡镇政权习惯于通过会议及发号施令的方式来干预村庄公共事务，随着村民自治的深入了相关法律体系的逐渐完善，村民自治组织的职权和乡镇政权的职权都开始得到明晰化。乡镇政府开始朝着有限政府、服务政府的方向转变，村级自治组织的自治能力也得到提升，两者之间开始出边较为清晰的边界。那就是乡镇政府的行政权和村级自治组织的自治权开始出现了明确分化。村庄公共事务的主导权开始由村级自治组织来实施，广大村民自身的意志逐渐对村级自治组织产生了重要影响。在一些村级公共事务中，村级自治也不再简单听命于乡镇政权的行政命令，而是更多的考虑村民的意愿。特别是近年来一些关系到村民直接经济利益的拆迁征收事务、建设规划事务，村民自治组织和村民的意见逐渐成主导意见，这也是村民自治水平在显著提升的一个重要标志。
随着1998年村民自治深入推进，乡镇政府对村务宏观指导越来越清晰。1998年《村民委员会组织法》正式颁布实施，这一法律为乡镇政权与村民自治组织的关系奠定了基础。该法规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，明确“乡、镇人民政府指导、支持和帮助村民委员会开展工作，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、镇人民政府开展工作。”按照这些规定，村民委员会的职能可以分为两大部分。一部分是“村民自治”的职能，另一部分的“协助政府”的职能。对于前者，乡镇政府只能“指导”、“支持”、“帮助”，不得“干预”自治范围内的事情的决定和实施。也就是说，政府没有直接领导或命令的权力，村民自治组织没有服从的义务。对于后者，乡镇政权可以要求村民自治组织协助其在村范围内直接执行的行政行为；所谓协助，就是村民自治组织为政府的政策法律的实施特别是行政执法创造条件、派出干扰，保证执行工作顺利而已。“协助”之事，一定不是村民自治范围内的事情，一定是政府对村民和村域可以直接行使行政权范围内的事情。此后，乡镇政权更多的是通过责任考核机制实现“指导”职能。乡镇政府通过对行政村自治工作的综合性考核，调动村干部的工作主动性和积极性，为推进农村经济社会各项事业又好又快发展提供组织保障。考核内容主要是村干部在村经济建设、党的建设、精神文明建设、村庄建设、干部自身建设方面所取得的成绩及存在的问题。在具体工作机制上，主要是通过驻村指导员制度予以落实。从2004年开始，诸暨市驻村指导员制度开始定型。经过多年的工作积累，驻村指导员制度在乡镇政权与村自治组织之间发挥了良好的衔接作用。
尽管乡镇政府对基层自治指导权越来越明晰化，但是其中指导权的具体范围和工作机制依然缺乏法律法规明确的规定，从而使得政府“越位”的情况发生频率依然较高。按照法律规定，乡村关系目前已经由过去的“领导”关系调整为“指导”关系。但是，目前所有的法律对于什么是“指导”关系并没有明文规定，这样便造成了指导关系与领导关系混淆不清的现象。实际上由于传统“领导”关系要比“指导”关系容易实行，绝大多数的乡镇还对村实行着领导关系。村民自治水平的提升，离不开乡镇党委的领导和乡镇政府的指导。在基层治理格局中，注重树立乡镇政府权威、树立政府的社会公信力和领导能力，加强镇与村之间的联络，加强对村民自治的引导、约束和监督，是基层政府的应有之意，但是过于基层“强势政府”对于平衡乡村关系而言，内中产生的关系紧张也是当代中国基层治理问题的中一大难点。
（二）克服基层自治组织行政化趋向
近几年，政府社会管理的职能在不断强化，特别是在技术层面上取得了突飞猛进的发展。很多地方依托数字化城市综合管理、社会面立体化防控和城市应急管理体系，大大提高了社会管理的水平，其中最为显著的就是“网格化管理”模式。尽管网格化管理取得了一些成绩，但是其中存在问题也需要认真思考。从技术手段上看，似乎完美无缺；但是从理念上讲，其基本思路依然是加强社会控制，相对而言弱化了社会自身的活力和创造力；因为网格化管理实际上是自上而下的管理体系建设，缺乏社会的自我主导作用和群众主体的主动参与。在这样的格局下，基层自治的“自治”属性开始弱化，行政化的特征则日益明显。另外单向的“覆盖”和“进入”，使基层社会组织和公民也处于被动和从属的地位。基层自治组织“类行政化”实际上是强化了基层政府的管理权限，意味着国家权力向社会自治领域进一步拓展。随着经济发展与社会进步的加快，人民群众参与基层管理的民主诉求不断增长，但在传统行政管理体制下，基层自治组织却承担了大量的行政性事务。如村委会承担的各种职能中，大量职能是政府向村庄的职能延伸。这种状况强化了行政主导，忽视了群众和社会的参与，作为基层自治组织的村委会相当程度上已经异化为“类行政化”组织，而组织群众开展自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的法定职能却逐渐弱化，村庄建设缺乏活活力与后劲。在现行管理体制下，大量政府部门的公共事务按照各自的管理权限和管理方式也向村庄和社区延伸，条块分割、各自为政特征明显。政府多头管理使各种下移资源在村级层面难以有效整合和科学配置。
克服基层自治组织“类行政化”的关键是处理好基层自治组织自治权和基层政府行政权两者之间的关系。近年来，“三资”管理的深化一方面有助于提升村级财务管理水平，但另一方面也限制了村级财务的相对自主权，村级财务依然面临“一放就活，一统就死”的现实困境。村级工程招投标制度的实施，固然提高了村级工程的透明化，但作为自然人的村民难以成为乡村小微工程的竞标人，难以有效参与到乡村小微工程建设之中，“家门口打工”的目标难以实现。村级主要干部职业化、报酬稳定化，固然提高村干部待遇的稳定性和可期待性，但对于村干部干事业的主动性而言也产生了相应束缚，村干部参与村级事务的自主性和积极性受到影响。由政府大力推进的乡村自治规则体系一方面促进了自治规则的规范化和程序化，但是群众主体性和主动性不高的问题也随之产生，规则成为墙纸的趋势明显。村级小微权力的清单式改革，一方面规范了村级权力，但客观上限制了村民自治的范围和深度；权力清单制度的核心在于限制政府权力，村民自治权的清单式改革是否科学还是有待进一步观察。基层政府在村级事务管理上实施的一系列政策和规定，尽管有力提升了村级事务管理的科学化和精细化，但也衍生出一系列新型问题，即“干部脱产化”、“财务乡镇化”、“工程外地化”、“工作行政化”等问题。实际上，一系列关于村庄重大事务的决策和参与过程中，群众主体性正在弱化，一部分群众越来越觉得“事不关己高高挂起”。
克服基层自治组织“行政化”取向的唯一道路就是强化农民群众的主体地位。就是强调农民群众的自主作用和能动作用，就是尊重人民群众的聪明智慧，尊重人民群众推动历史前进与发展的主导力量。在乡村建设中只有把农民组织起来，通过其自力更生的劳动创造、互助合作，才能把国家扶持农村的财政转移财产同农民的力量结合起来，改善农村社区的水利、道路、桥梁、电力、文化、卫生设施，有效增加公共服务，改变农村的落后面貌。如果只是片面强调政府的管理义务和国家对农村的财政转移支付责任，忽视村民的自主地位和能动作用，基层自治就难以取得良好效果。只有在加大政府对农村扶持力度的同时，充分发挥村民的主体作用，才能加快乡村建设步伐。如果村民“等、靠、要”思维固化，就会成为被动跟随者，就不是自己解决问题而是上缴一系列社会矛盾。“枫桥经验”给我们的重要启示就是要在乡村建设和社会治理中充分发挥群众的主体作用。这样才能依靠群众妥善处理各种矛盾，就地解决矛盾，不上交矛盾。而确立农民在乡村治理中的主体地位，就应当切实维护村民的民主权利，增强村民的民主法制意识，提高其依法行使民主权利和履行义务的自觉性。
（三）构建政府管理与基层自治合作治理新模式
当前，在诸暨市的基层社会自治能力培育方面，最为重要的依然是如何提升广大乡村的村民自治能力。随着经济社会的快速发展，诸暨的村庄呈现出明显的分层状况。即：城中村社区化，城郊村快速城市化，发达村快速工业化，普通农业村清洁美丽化。村庄因发展程度的差异，呈现出多样化态势。诸暨村民自治水平提升明显，但因发展不均衡需分类指导。首先，诸暨城郊村庄发展迅速、矛盾多发，管理难度较大。城郊村庄因为城市化进程的快速推进，其经济社会结构变化巨大。在村级管理中，有几个问题非常突出：第一，2006年的村庄合并后遗症依然明显，以地缘血缘为纽带组成的自然村依然保持着自己的管理传统，导致大村、小村各一本账的局面长期存在。第二，失去土地，搬进小区的失地农民尽管在形式上成为市民，但是其日常思维、生活习惯依然有典型的小农特征，在生活上比较自由散漫，也缺乏良好的经营能力，故而导致精神空虚的状态，而公共服务水平的相对低下，使这样的局面难以快速破解。对于基础设施落后、环境污染、土地闲置、公共教育资源不均衡等新型问题，由原先村两委转化而来的社区党支部、居委会能力极其有限，街道派出机构负荷量大增。因此，必须在快速城市化进程中，及时提升村居民自治能力和基层政府公共服务能力迫在眉睫。其次，发达乡镇部分村庄外来人口激增，管理难度加大。比如诸暨第一经济强镇店口镇的村庄“民富村穷”特征明显。店口镇大部分村庄工业化水平非常之高，村民生活富裕。其中外来人口与本地人口基本持平，这就意味着此类村庄的社会结构发生了重大变化，外来人口成为当地村庄的重要管理与服务事务之一；大量的外来人口和村级管理服务水平的有限性决定着此类村庄的管理面临着重大挑战。再次，以农为主村庄主要集中在诸暨的山区地带，基于经济落后和人口稳定的的特征，管理难度相对较小。该类村庄最大的问题是党员老龄化现象严重、村集体经济薄弱。农业生产力水平低下导致市场竞争力弱，“农户+企业”未结成真正的利益共同体。此外，该村党员干部工作被动，创新意识不强；文化素质低，发展路子不宽，工作方法不多，带领群众致富本领不高。总体而言呈现出创新能力薄弱、因循守旧状态明显的特征。另外，土地资源有限，农户宅基地审批困难；村庄合并以后村级集体资产融资纠纷长期存在。这些问题一方面考验村委会的自治能力，另一方面也考验着基层政府的行政管理水平。
当前的乡村建设，其未来的目标是构建新型生活共同体，基层自治属性特征明显，但同时也是一个政府管理与服务下沉的过程。对乡镇政府而言，本身权能不完善的特征明显，需要国家在顶层设计方面强化乡镇政府职能，并赋予相对完整和独立的行政权，特别是赋予一定的行政执法权。如当前的基层行政执法工作中普遍存在的一个问题就是：政府部门权力上收、执法责任下放。乡镇政府缺乏行政执法职权，却要承担行政管理责任。由于行政执法部门把大量人员放置在机关，由此造成基层执法力量严重不足。所以，如何以适当方式委托或赋予乡镇政府行使安全生产、公共卫生、环境保护、劳动监督、社会保障、文化市场、人口计生、规划建设、水政水务、国土资源等方面的监督管理职能，特别是赋予必要的行政处罚权，成为乡镇政府改革及处理好乡镇政权与村民自治组织关系的一个重要方向。因为村民自治组织承应或协助乡镇政权的工作，大多与行政执法有关。同时强化乡镇政府对于村民自治章程和村规民约的备案审查机制，创造更好的规范性依据，实现乡镇政府对村民自治的有力指导。对基层自治组织而言，固然要承担好自上而下的部分协助政府管理的职能，但更多的应当发挥自治的主体性和主导性。农村社会是村民的社会，村民以行政村、社区为单位实行民主自治，依法管理自己的事务。在完善乡村治理模式中，最关键的是要贯彻落实村民自治，保障和落实村民的各项民主权利。村民的民主权利不仅体现在民主选举中，更重要的还体现在选举后的民主决策、民主管理和民主监督等各个环节。村民委员会组织法虽然明文规定了村民的各项民主权利，但村民民主权利的实现程序和保障措施尚不能明确，因而村民的民主权利难以真正实现。当前应当着重完善村民行使民主权利的具体形式、程序和保障制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。
当前乡村社会的发展进入了一个新的历史阶段，必须创新政府工作机制，提升村民自我治理能力，在政府管理与村民自治之间寻找良性互动的渠道，在政府行政权和村民自治权之间进行和合理界定和规范，形成合作共治的新模式。政府通过政策引导、法律规制、宏观指导，村民通过主动参与、积极治理来提升村民自治水平，以共同推动社会进步。
参考文献：
（5）范忠信、武乾、余钊飞：《枫桥经验与法治型新农村建设》，中国法制出版社，2013年7月。